Ripensare la NATO

A quarant'anni dal Rapporto Harmel

Fabrizio W. Luciolli

Segretario Generale del Comitato Atlantico Italiano

Charta Minuta n. 91 maggio-giugno 2007

Pierre Harmel

"Da quando il Patto Atlantico venne firmato nel 1949, la situazione internazionale è significativamente mutata ed i compiti dell'Alleanza hanno assunto una nuova dimensione... La zona del Patto Atlantico non può essere considerata isolatamente dal resto del mondo. Crisi e conflitti che insorgono fuori dalla zona coperta dal Trattato possono compromettere la sicurezza direttamente o modificando l'equilibrio globale." Queste considerazioni, formulate nel Rapporto sui Futuri compiti dell'Alleanza presentato dal ministro degli esteri belga Pierre Harmel al Consiglio Atlantico il 14 dicembre 1967,  indicano con straordinaria premonizione le vie che la NATO avrebbe intrapreso nel nuovo scenario di sicurezza.
Immaginare la NATO di oggi, con missioni in tre continenti e oltre cinquantamila uomini sotto il proprio comando, sarebbe stato a quel tempo un esercizio visionario. Tuttavia, le enunciazioni del Rapporto Harmel rivelano talune componenti genetiche dell'Alleanza che permettono di leggere le nuove strategie e missioni "fuori area" dell'Alleanza con una lente più nitida.
Con gli auspici dell'allora Segretario Generale della NATO, Manlio Brosio, il Rapporto Harmel favorì, inoltre, la ricerca del dialogo con l'avversario, ritenendo che "La sicurezza militare e una politica di distensione non sono contradditori ma complementari".
Un seme, quello gettato da Harmel e Brosio, che germoglierà con vigore all'indomani della caduta del muro di Berlino e che quest'anno consente di celebrare i cinque anni della costituzione del Consiglio NATO-Russia e il decennale della firma dell'Atto Fondatore sulle reciproche relazioni, cooperazione e sicurezza.
Le riflessioni di Harmel aiutano a comprendere la rapidità di adattamento manifestata dall'Alleanza all'indomani della caduta del muro di Berlino, allorquando alla funzione di statica difesa del territorio si avvicenda una concezione dinamica della sicurezza che si esplicherà in entrambe le dimensioni dell'Alleanza: quella politica e quella militare. Politicamente, l'azione della NATO è volta a proiettare stabilità nell'area euro-atlantica attraverso partenariati e forme di cooperazione che prefigurano l'allargamento dell'Alleanza. Militarmente, la NATO è chiamata ad intervenire, per la prima volta nella sua storia, nei Balcani, al di fuori della tradizionale area del trattato, in missioni di gestione di crisi volte a porre termine alle atrocità seguite al collasso della Iugoslavia.
L'11 settembre fa scattare per la prima volta l'applicazione dell'articolo 5 del Trattato atlantico e gli Alleati adottano otto misure di solidarietà individuale o collettiva nei confronti degli Stati Uniti.
In un mondo che per Tom Friedman è stato reso "piatto" dalla globalizzazione, alle opportunità offerte dalla maggiore circolazione di idee, persone e beni economici, fa tuttavia riscontro anche la più agevole diffusione di radicalismi, fanatismi e terrorismo. In un tale scenario di "globalizzazione dell'insicurezza", come ha rilevato Kissinger, la sopravvivenza di una nazione può essere messa a repentaglio da avvenimenti che accadono interamente entro i confini di un altro paese.
A tale scenario la NATO ha risposto tempestivamente e, abbandonando un approccio geografico ed una concezione euro-centrica dell'Alleanza, ha adottato un approccio più "funzionale" ai problemi di sicurezza, affrontando le minacce e le instabilità là dove esse emergono.
L'assunzione, nell'agosto del 2003, della responsabilità di comando della International Security Assistance Force (ISAF) in Afghanistan testimonia questo mutamento di strategia che ha portato la NATO ad essere attualmente impegnata in un'ampia gamma di missioni che spaziano dallo Stretto di Gibilterra all'Hindu Kush. Oltre alla missione ISAF, la NATO mantiene la pace in Kosovo, assiste le riforme del settore della difesa in Bosnia Erzegovina, conduce un'operazione navale di anti-terrorismo nel Mediterraneo, offre supporto logistico alla missione in Darfur dell'Unione Africana, addestra le forze di sicurezza irachene e, nel 2005, in occasione del terremoto in Pakistan, ha condotto la più imponente operazione di soccorso.
Allo stesso tempo, la cooperazione avviata dalla NATO con paesi quali l'Australia, la Corea del Sud, il Giappone e la Nuova Zelanda, manifesta l'abbandono, anche sul piano politico, di ogni riferimento geografico, a favore di un approccio funzionale ai problemi della sicurezza fondato sulla condivisione delle stesse minacce globali e dei medesimi principi e valori della comunità euro-atlantica.
Un'agenda così ampia ed impegnativa ha richiesto e richiede tuttora, un profondo e continuo adattamento degli strumenti politici e militari dell'Alleanza per meglio rispondere alle nuove sfide. Tale adattamento è stato condotto dall'Alleanza con vertici biennali di Capi di Stato e di Governo che hanno apportato cambiamenti tali che sovente l'evoluzione della NATO è stata definita in termini di "trasformazione".
 
L'evoluzione della NATO e la complessità degli impegni che oggi è chiamata ad affrontare, pongono, tuttavia, sfide di carattere politico, militare, finanziario, che esigono una profonda riflessione e strategie efficaci.
Innanzitutto, occorre rafforzare la consultazione politica fra gli Alleati e fra questi e i paesi partner. Il dibattito e le divisioni sulla guerra in Irak e i fallimenti del trattato costitutivo dell'Unione Europea, rappresentano lezioni che hanno insegnato come gli Stati Uniti abbiano bisogno degli Alleati europei e come l'Europa da sola non costituisca un valido contrappeso. Entrambi hanno bisogno l'uno dell'altro ed il foro naturale d'incontro rimane quello atlantico.
Ciò non impedisce che, con la fine della logica degli schieramenti contrapposti, anche all'interno della NATO si inauguri una cultura del dibattito che, con l'allargamento dell'Alleanza a nuovi membri e l'aumentare delle sfide e degli impegni operativi, potrà sovente assumere anche toni vivaci.
Le consultazioni e le cooperazioni politiche fra Alleati, andranno approfondite anche al fine di individuare le minacce da affrontare e sviluppare le necessarie strategie. In questo senso, la Direttiva Politica Generale adottata il 29 novembre 2006, in occasione del vertice di Riga, delinea con precisione le minacce e i compiti operativi dell'Alleanza per i prossimi dieci-quindici anni.
Consultazioni politiche andranno stabilite o rafforzate, soprattutto con i paesi partner. Essendo la NATO impegnata in operazioni che hanno spesso luogo in regioni distanti e con culture diverse, tali consultazioni appaiono fondamentali per conoscere e interagire con l'ambiente operativo.
Nell'ambito del Consiglio NATO-Russia andrebbero ampliati i settori di cooperazione e approfondite ulteriormente la collaborazione nella lotta al terrorismo e le attività volte ad aumentare la interoperabilità delle forze.
E' la NATO, inoltre, il foro naturale dove coordinare le strategie di difesa missilistica e lo sviluppo di una difesa missilistica di teatro.
Le consultazioni politiche dovranno, infine, essere volte a rilanciare il principio delle istituzioni "interdipendenti", ovvero delle organizzazioni internazionali "mutually reinforcing", enunciato nella Dichiarazione di Roma sulla Pace e la Cooperazione rilasciata in occasione del vertice NATO dell'8 novembre 1991.
Le attuali operazioni, difatti, appaiono sempre più complesse ed il loro successo dipendente dallo sviluppo politico ed economico piuttosto che dalla preponderanza militare.
A tal fine, la realizzazione di un efficace partenariato strategico tra la NATO e l'Unione Europea appare indispensabile per affrontare, con un approccio globale, la complessità dei problemi di stabilizzazione e ricostruzione.
Oltre ai Balcani e all'Afghanistan, una regione in cui la sinergia NATO-UE potrebbe esplicare agevolmente tutte le sue potenzialità è quella del Mediterraneo e del Medio Oriente, dove entrambe le organizzazioni conducono distinti programmi di cooperazione che riceverebbero valore aggiunto da un loro coordinamento.
L'attuale agenda NATO-UE appare, in definitiva, troppo limitata e fondata spesso su logiche di preminenza o competizione. NATO ed Unione Europea, inoltre, dovranno entrambe completare i rispettivi processi di integrazione dei Balcani occidentali nella comunità euro-atlantica.
La NATO dovrebbe ricercare una relazione più strutturata a livello strategico anche con le Nazioni Unite. Questa sarebbe foriera di nuove opportunità fra le quali è possibile scorgere un ruolo della NATO nell'addestramento dei peacekeepers delle Nazioni Unite o nella pianificazione operativa delle loro missioni.
I piani operativi della NATO dovranno essere sempre più in grado di supportare l'azione di sviluppo e ricostruzione civile condotta anche da altre organizzazioni quali l'OSCE, la Banca Mondiale o le Organizzazioni non governative.
Sotto il profilo operativo, le missioni della NATO appaiono in prospettiva più complesse ed impegnative. Occorreranno, pertanto, sviluppo di moderne capacità e logistica, scambio di informazioni, trasporto strategico. A tali capacità dovrà, tuttavia, accompagnarsi una più equa divisione fra gli Alleati di responsabilità, rischi e costi.
La maggiore durata e distanza delle attuali missioni della NATO, accrescono esponenzialmente i costi delle operazioni, rendendo la sostenibilità delle stesse più impegnativa. Per quanto i costi possano essere ottimizzati attraverso il "pooling" di risorse o l'utilizzo e la creazione di assetti multinazionali, l'invito del Segretario Generale della NATO agli Alleati è quello di riservare ai bilanci della difesa almeno il 2% del prodotto interno lordo.
La NATO, inoltre, si trova ad affrontare per la prima volta la perdita di vite umane, che avviene in missioni che sono avvertite dalla pubblica opinione come lontane, non solo geograficamente.
Nella vasta area del Mediterraneo e del Medio Oriente, così come in Afghanistan, in Iraq e domani in Africa, la NATO è in grado di offrire la propria unica esperienza nel settore della formazione e dell'addestramento, promuovendo una "interoperabilità umana" oltre che militare. Le recenti aperture dei Collegi e delle Scuole della NATO alla partecipazione di frequentatori dei paesi del Mediterraneo e del Golfo, la costituzione di una Facoltà di studi mediorientali presso il NATO Defense College e il possibile futuro stabilimento di un Security Cooperation Center in un paese della regione, permettono di attribuire alle iniziative di formazione della NATO un ruolo di crescente e primaria rilevanza.
Con il recente vertice di Riga, la NATO ha cominciato a preoccuparsi della sicurezza degli approvvigionamenti energetici ed è probabile che nel prossimo futuro vengano sviluppate strategie di monitoraggio e protezione delle rotte mediterranee e delle infrastrutture critiche.
La straordinaria evoluzione della NATO ha indotto recentemente il Segretario Generale Jaap de Hoop Scheffer ad auspicare la formulazione di un Nuovo Concetto Strategico da adottarsi nella primavera del 2009, allorquando l'Alleanza Atlantica celebrerà il suo sessantesimo anniversario.
Appare, tuttavia, dubbio che una nuova amministrazione statunitense avalli, dopo poche settimane dal suo insediamento, un documento strategico al quale non abbia contribuito.
Tuttavia, anche in assenza di un nuovo concetto strategico, valgono ancora le parole formulate quaranta anni or sono da Pierre Harmel, per il quale "l'Alleanza è un'organizzazione dinamica e vigorosa che va continuamente adeguandosi alle mutevoli situazioni. Ha anche dimostrato che i suoi futuri compiti possono essere affrontati entro i termini del Trattato operando sulla base dei metodi e delle procedure che hanno dimostrato nel corso di molti anni la propria validità".