L'impegno della NATO in Afghanistan

Daniele Riggio

NATO Public Diplomacy Division

Occidente, n. 1 2007

NATO photo

Introduzione

A quasi sei anni dal crollo del regime talebano e a poco meno di due dalla chiusura dell'era Bonn, il continuativo contributo fornito dalla NATO a supporto del processo di stabilizzazione e ricostruzione in Afghanistan offre alcuni spunti di riflessione sul futuro dell'Afghanistan e sul consolidamento del processo di rafforzamento dell'Alleanza Atlantica come moderno attore nella gestione delle crisi, nella cosiddetta era del post 11 settembre.

L'Alleanza Atlantica e' subentrata ufficialmente alla guida dell'International Security Assistance Force (ISAF) agli inizi di agosto del 2003. A partire da tale data, nel corso degli ultimi anni la sua visibilita' sul terreno ed il suo profilo operativo sono progressivamente cresciuti, come dimostrato dal graduale processo di espansione della missione su scala geografica afghana nazionale che vede attualmente piu' di 35,500 truppe impegnate e 26 Teams di Ricostruzione Provinciali (PRTs) pienamente operativi. Non solo, una prima, cruciale – ancorche' non esaustiva - tappa nell'apertura di una nuova era politica in Afghanistan si e' conclusa, attraverso il completamento di un ambizioso processo elettorale, che, grazie, inter alia, al significativo grado di partecipazione popolare, da parte di tutti i gruppi etnici rappresentanti la nazione afghana, ha visto succedersi la convocazione di un'Assemblea Costituente afghana, l'approvazione di una nuova Costituzione e l'elezione di un Presidente, di un'Assemblea Nazionale bicamerale e di trenta quattro Consigli Provinciali.

La chiusura dell'era-Bonn e' coincisa con due ulteriori importanti sviluppi. Il primo e' rappresentato dall'approvazione del Nuovo Piano Operativo (OPLAN) dell'Alleanza Atlantica. Il secondo e' costituito dall'approvazione del Compact Afghano, in occasione della Conferenza di Londra tenutasi il 31 gennaio/1 febbraio 2006. Sia l'approvazione del nuovo OPLAN che la sottoscrizione del Compact Afghano hanno fatto da sfondo ad un progressivo innalzamento del tempo operativo delle truppe NATO/ISAF, culminato con l'Operazione Medusa della scorsa estate che ha visto l'Alleanza Atlantica impegnata per la prima volta nella sua storia in una vera e propria operazione terrestre implicante un uso proattivo della forza e di assetti di combattimento per assicurare una pronta ed efficace esecuzione del proprio mandato "assistenziale" in una regione, quale quella dell'Afghanistan meridionale, caratterizzata da una scarsa assenza di governance nazionale, da un elevato attivismo da parte di attori insurrezionali, dal destabilizzante fenomeno di una diffusa economia legata alla produzione e al traffico di droghe e da un complesso sistema di interazione tra diverse realta' tribali pashtun.

Il successo dell'Operazione Medusa ha di per se' rappresentato un vero e proprio spartiacque, sia perche' ha dimostrato che l'Alleanza Atlantica e' in grado di sviluppare una postura operativa muscolare, se chiamata ad eseguire un mandato in uno scenario di sicurezza non permissivo, sia in quanto ha comprovato che la presenza di una presenza militare multinazionale flessibile, quale quella rappresentata da NATO/ISAF, capace di coniugare capacita' di combattimento e supporto ad attivita' di ricostruzione e sviluppo, rimane una delle conditiones sine quibus per espandere l'"effetto Kabul" su scala nazionale e garantire che il successo rappresentato dal completamento del processo di Bonn possa essere capitalizzato, si' da creare gli elementi portanti di una stabilita' di lungo periodo, sia in Afghanistan che nel piu' ampio contesto di sicurezza regionale.

Il mandato di NATO/ISAF e il contesto di sicurezza nazionale e regionale

E' bene sottolineare la natura assistenziale della missione dell'Alleanza Atlantica in Afghanistan, traendo spunto, innanzitutto, da una disamina approfondita della lettera e dello spirito del suo mandato. La NATO e' in Afghanistan su richiesta del legittimo governo afghano e sulla base di una serie di Risoluzioni del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite, ex Capo VII della Carta ONU. Il suo mandato non e' quello di una missione di contro-terrorismo (counter-terrorism), ne' quello di un'operazione di stabilizzazione diretta, secondo il modello tradizionale di peace-keeping a guida NATO tuttora in corso in Kosovo e conclusosi solo pochi anni fa in Bosnia & Erzegovina. La natura della missione in Afghanistan e' quella di supportare, assistere e sostenere un processo di stabilizzazione e ricostruzione che rimane de jure e de facto guidato dalle autorita' afghane. Sono queste ultime, in sintesi, deputate a creare, sia pure con il supporto fornito dalle truppe NATO/ISAF, le condizioni di sicurezza che garantiscano il consolidamento di un processo di sviluppo nazionale multidimensionale.

L'obiettivo della missione - il suo end state - e' quello di stabilire gli elementi e i parametri necessari a garantire il rafforzamento di un'apparatus di sicurezza afghano che sia in grado di soddisfare determinati standards di qualita'. Tra questi rientrano il controllo civile sulle forze armate, la inter-operabilita' di queste ultime, il rispetto delle regole di diritto, la rappresentativita' multietnica in seno alle sue strutture e soprattutto, in ultima analisi, la capacita' di venire incontro alle esigenze di sicurezza della popolazione afghana, senza il bisogno di un contributo assistenziale esterno che non abbia soluzione di continuita'.

Da queste prime puntualizzazioni si deduce che, stante la necessita' per l'Alleanza Atlantica di mantenere fermo il supporto della popolazione afghana, due condizioni debbono essere soddisfatte per il raggiungimento di quell'end state sopra menzionato. La prima e' quella di prevenire erronee interpretazioni di NATO/ISAF come forza occupante. La seconda e' quella di colmare un deficit di capacita' che ancora caratterizza le Forze di Sicurezza Afghane Nazionali e che non permette a queste ultime di essere pienamente auto-sufficienti nell'assolvimento di tutti i compiti loro assegnati.

Nondimeno, la complessita' del mandato assistenziale delle forze NATO in Afghanistan traspare, in ultima analisi, dal contesto multidimensionale in cui si inserisce la sua esecuzione. Alcune puntualizzazioni vanno fatte al riguardo. In primo luogo NATO/ISAF e' deputata ad assistere il legittimo governo afghano in una vera e propria campagna anti-insurrezionale. Tale campagna vede NATO/ISAF e le Forze di Sicurezza Afghane interfacciarsi con una serie quanto mai variegata di attori sul campo. Dai cosiddetti nemici ideologici (le forze ostili) rappresentati da Al Qaeda, Talebani estremisti (ad eccezione di quelli che sia pure in forma limitata sono stati a diverse riprese reintegrati nella nuova equazione politica in corso di sviluppo) e membri della fazione di Hezb-i-Islam che fa capo al leader fondamentalista Gulbuddin Hekmatyar, fino ai baroni della droga, ai miliziani non ancora disarmati, nonche' a quanti mantengono una capacita' militare sul terreno in grado di rallentare il consolidamento delle regole di diritto e di una vera e propria good governance afghana su scala nazionale.

In secondo luogo, la forza NATO/ISAF e' costituita attualmente da circa 35,500 truppe, fornite da 37 Paesi contributori (dall'Italia, alla Germania, agli Stati Uniti, al Canada, alla Romania, alla Danimarca, all'Ex Repubblica Yugoslava di Macedonia (1), alla Croazia, all'Albania, all'Australia, alla Nuova Zelanda, ecc). Di fronte alle rispettive opinioni pubbliche tutti i Paesi contributori sono portatori di specifiche prerogative, nello spiegare la multidimensionalita' della missione NATO/ISAF. Nell'ottica di alcuni di essi risulta opportuno sottolineare l'esistenza di una vera e propria interazione sinergica tra quegli aspetti della missione che implicano un'alta intensita' operativa (e quindi l'uso proattivo di capacita' di combattimento) e la componente di supporto ad attivita' di ricostruzione e sviluppo. Per altri Paesi quest'ultima componente e' proprio quella che costituisce l'essenza stessa della missione NATO/ISAF. Cio' comporta altresi' l'utilizzazione di termini di riferimento differenti per accertare l'esistenza o meno di progresso sul terreno. Da parte di taluni stati l'indicazione del numero di elementi ostili uccisi nel corso delle operazioni rappresenta la principale indicazione di progresso. Da parte di altri e' sul numero di scuole costruite, o di cliniche edificate, o di chilometri di strade asfaltate che deve essere misurato il valore aggiunto proiettato sul terreno dalle forze militari internazionali. Risulta quindi impossibile elaborare una "narrativa" uniforme per tutti i Paesi che contribuiscono truppe, assetti e capacita' alla missione. Da qui l'esigenza di garantire, da un lato, la salvaguardia di quelle prerogative di informazione pubblica sopra menzionate, dall'altro la necessita' di salvaguardare una consistenza di messaggi che, in ultima analisi, puntualizzi in maniera chiara ed adeguata il mandato di NATO/ISAF, la natura delle sue attivita' quotidiane, lo specifico end state perseguito e l'unita' di intenti esistente in seno alla comunita' euroatlantica allargata.

Un terzo importante elemento di considerazione contestuale e' caratterizzato dalla dimensione storica dell'impegno della NATO in Afghanistan. Non vi e' alcun dubbio che molto rimane da fare, nonostante il positivo completamento delle varie scadenze del processo elettorale scandite dagli Accordi di Bonn di fine 2001. Il 50% del Prodotto Nazionale Lordo continua ad essere costituito dalla produzione e dal traffico di droghe, che di per se' finiscono per inondare i mercati europei di consumo. Secondo le ultime stime, infatti, piu' del 90% delle droghe prodotte in Afghanistan raggiunge i mercati europei. La corruzione e' ancora fortemente presente in pressoche' tutti gli strati dell'amministrazione afghana. Le Forze di Sicurezza Nazionali soffrono per la mancanza di equipaggiamento adeguato, cosi' come, in diversi casi, per l'assenza di una chiara divisione di responsabilita' tra Esercito Nazionale e Polizia Nazionale. Inoltre, il programma per il Disarmo delle Milizie Irregolari e' in una fase di stallo, ulteriormente aggravata dal fatto che timidi progressi in questo senso sono stati fatti limitatamente a milizie di etnie non Pashtun, con conseguenti effetti negativi rispetto al consolidamento di un processo di integrazione multi-etnica paritario nella distribuzione di benefici e responsabilita'.

Detto questo, e' altrettanto vero che incoraggianti passi in avanti sono stati fatti. Le istituzioni deputate all'esercizio della governance sono oggi titolari di quella legittimita' giuridica e politica che solo il voto popolare puo' loro fornire. L'Assemblea Nazionale e' pienamente operativa e rappresenta un interlocutore politico di crescente rilevanza, anche nei rapporti con tutti i principali rappresentanti della Comunita' Internazionale impegnati a supporto del processo di stabilizzazione e ricostruzione afgano. Fino a tre anni fa non vi era un vero e proprio Esercito Nazionale Afghano. Oggigiorno, l'esercito afgano conta piu' di 30,000 unita', molte delle quali conducono operazioni congiunte con le forze NATO/ISAF. La Polizia Nazionale conta tra i 35,000 e i 40,000 effettivi. In termini piu' generali, l'83% della popolazione beneficia di assistenza medica, a fronte di un magro 9% registrato nel 2004. Il 76% di bambini al di sotto dell'eta di cinque anni e' stato immunizato contro malattie infantili. Piu' di 4,000 centri di assistenza medica sono stati aperti a partire dal 2004 e piu' di 4,000 chilometri di strade sono state asfaltati. Inoltre, ben 17,000 comunita' hanno beneficiato di programmi di sviluppo locale attraverso il cosiddetto Programma di Solidarieta' Nazionale, piu' di un quarto di donne e' rappresentato in Parlamento e milioni di bambine sono tornate a scuola. Queste cifre da sole non disconoscono le problematiche ancora esistenti, ma comprovano la necessita' di capitalizzare i risultati ottenuti fino a questo momento, al fine di creare una governance ed un economia afghane sostenibili nel lungo periodo.

In quarto luogo, il futuro dell'Afghanistan non puo' essere elaborato all'interno di un vacuum di stabilita' regionale. Le dinamiche che si succedono all'interno dei confini nazionali sono il riflesso di una interdipendenza storica di problematiche e trends esistenti tra lo stato afghano e tutti i Paesi con esso confinanti. In quest'ottica, quindi, va vista l'esecuzione di una vera e propria politica regionale dell'Alleanza Atlantica, sulla base della quale si fonda tutta una serie di attivita' di cooperazione pratica su cui si ritornera' nel paragrafo successivo.

Gli aspetti specifici del contributo NATO

Una disamina approfonidita dell'attuale situazione sul terreno ed il suo raffronto con l'end state sopra menzionato portano a sottolineare come l'impegno della NATO sia destinato ad articolarsi in una prospettiva di lungo termine. Tale conclusione, peraltro, traspare con evidenza dalle conclusioni del vertice NATO di Riga di fine novembre 2006 e da quanto emerso nel Meeting dei Ministri della Difesa NATO poche settimane fa, a Bruxelles, a cui ha preso parte anche il Ministro della Difesa afghano Wardak.

L'impegno di lungo periodo dell'Alleanza Atlantica si misura lungo quattro direttrici. L'operato dei PRTs, l'esecuzione del Nuovo OPLAN, l'implementazione della Dichiarazione di Cooperazione tra la NATO e il Governo afghano siglata ad inizio settembre 2006 e le attivita' di cooperazione pratica tra l'Alleanza, il Governo afghano e alcuni stati confinanti.

I PRTs costituiscono l'espressione piu' visibile dell'impegno dell'Alleanza Atlantica in Afghanistan. Attualmente ne esistono 25, tutti pienamente operativi su scala nazionale. Essi rappresentano delle strutture composte da personale civile e militare deputate ad assistere il Governo centrale afghano ad estendere la propria autorita', a consolidare il controllo territoriale, a rafforzare le istituzioni a livello locale e a creare le condizioni per l'esecuzione e il sostenimento di attivita' di ricostruzione e sviluppo economico. Il principio informatore del loro operato riflette la lettera e lo spirito del mandato assistenziale conferito a NATO/ISAF, ossia il rafforzamento del concetto di ownership afghana, piuttosto che la creazione di un sistema di governance parallelo gestito in tutto e per tutto dalla Comunita' Internazionale. Cio' spiega come l'insieme delle attivita' svolte in ciascuna area di responsabilita' dei PRTs sia coordinato con tutta una serie di attori sul campo, incluse Organizzazioni Non Governative, e venga improntato al perseguimento di quelle priorita' di ricostruzione e sviluppo delineate nel Documento di Strategia di Sviluppo Nazionale e del Programma di Solidarieta' Nazionale, in ossequio agli obiettivi fissati nel Compact Afghano.

E' bene sottolineare in questa sede come la ratio stessa dei PRTs corrisponda ad una quanto mai convergente consapevolezza, tra Afghani e rappresentanti della Comunita' Internazionale, che sicurezza e sviluppo economico costituiscono due facce della stessa medaglia. Non si puo' infatti creare sviluppo in assenza di una cornice di sicurezza. Al tempo stesso, non si puo' avere alcun grado di sicurezza sostenibile nel lungo periodo, in mancanza di sviluppo economico. In virtu' di questo assunto, mai cosi' valido come in contesto complesso e variegato quale quello afghano, ed in considerazione della configurazione stessa di NATO/ISAF, il ruolo principale (il cosiddetto core business) della dimensione militare dei PRTs (la sola che ricada sotto la responsabilita' operativa del Comandante di NATO/ISAF) e' quella di fornire sicurezza in grado di catalizzare attivita' di ricostruzione e sviluppo eseguite da altri attori.

Le attivita' di ricostruzione e sicurezza direttamente svolte dalla componente militare dei PRTs sono dunque comparativamente inferiori rispetto a quelle legate alla produzione di sicurezza sul terreno. In casi eccezionali, allorquando operatori umanitari civili non sono in grado di assolvere i propri compiti, vuoi per ragioni di sicurezza, vuoi per difficolta' di natura logistica, le truppe di NATO/ISAF subentrano a colmare un gap di attivita'. In tal caso, il loro operato verra' coordinato con altri attori sul terreno, in maniera tale da evitare duplicazioni di sforzi, da un lato, e garantire un equilibrato bilanciamento tra esigenze di corto e lungo periodo, dall'altro. Va da se' che gli aspetti politici, economici e sociali delle attivita' civili di lungo periodo ricadono nell'ambito di responsabilita' del personale civile dei PRTs. A tutt'oggi piu' di 15,000 progetti di ricostruzione e sviluppo sono in corso su scale nazionale. Di questi, piu' di 1,300 sono stati condotti e continuano ad essere condotti in ciascuna delle diverse regioni del Paese in cui i PRTs si trovano ad operare.

Un secondo fondamentale aspetto del contributo NATO al processo di stabilizzazione e ricostruzione afghano e' costituito dall'esecuzione del nuovo OPLAN. Quest'ultimo riflette non tanto un'esigenza di modificare il mandato originario di assistenza alla forze di sicurezza afghane – che rimane immutato – quanto l'impegno da parte dell'Alleanza Atlantica ad eseguire lo stesso mandato su scala nazionale, incluse le aree piu' pericolose. Di fatto una simile postura, che ha trovato la sua piu' visibile forma di espressione la scorsa estate, con l'Operazione Medusa, si e' tradotta nel lancio e nel sostenimento di un elevato tempo operativo, a sua volta articolato sotto forma di diverse iniziative militari. Una di queste, l'Operazione Naw Rooz, e' condotta su scala nazionale. Altre, come l'Operazione Achille nella provincia meridionale di Helmand, hanno scala geografica piu' circoscritta. Tutte, in ogni caso, hanno come obiettivo di consentire a NATO/ISAF di mantenere l'iniziativa sul terreno, si' da impedire la creazione di santuari permanenti da parte di forze ostili e consolidare attivita' di ricostruzione e sviluppo.

La loro esecuzione si fonda su cinque parametri. Il primo e' rappresentato da un elevato grado di multifunzionalita' delle forze NATO/ISAF, che consente di coniugare un uso proattivo della forza con attivita' di supporto ad iniziative di ricostruzione e sviluppo. E' questo il caso, ad esempio, dell'Operazione Achille, il cui obiettivo finale e' il consolidamento delle condizioni di sicurezza nell'area intorno alla centrale idroelettrica Kajaki che consentano la riabilitazione di questa importante struttura e di conseguenza la fornitura di acqua per le comunita' locali e sufficiente elettricita' per due milioni di residenti. Il secondo parametro e' costituito dall'applicazione di robuste regole di ingaggio. Il terzo consiste nel portare avanti un dialogo costante e sistematico con i rappresentanti delle istituzioni locali e leaders tribali locali, si' da assicurare che la presenza congiunta di truppe nazionali e internazionali risponda alle effettive esigenze di sicurezza di cui si fanno portatrici le comunita' locali. Il quarto elemento portante del nuovo OPLAN e' rappresentato dal consolidamento di una vera e propria partnership operativa tra le forze di sicurezza afghane e le truppe NATO/ISAF (nella sola Operazione Achille circa 5,500 truppe sono impegnate, di cui 4,500 internazionali e 1,000 nazionali). Il quinto parametro e' costituito dalla creazione di un nuovo sistema di comando e controllo nell'interfaccia tra la missione NATO/ISAF e la missione a guida statunitense Enduring Freedom, attualmente costituita da circa 11,000 unita' inglobate in seno alla Combined Joint Task Force 82, aventi un triplice mandato di contro-terrorismo, addestramento dell'Esercito e della Polizia nazionali e supporto ad attivita' di ricostruzione e sviluppo. Grazie alla presenza di un Vice Comandante ISAF per le Operazioni di Sicurezza, operante con doppio cappello, in seno alla catena di commando di NATO/ISAF e di quella facente capo a CJTF 82, il Comandante di NATO/ISAF e' in grado di possedere in tempo reale un quadro completo delle attivita' delle due missioni e quindi di stabilire adeguati parametri di de-confliction tra l'operato di NATO/ISAF e quello di CJTF 82.

L'efficace esecuzione del nuovo OPLAN ha comprovato – e continua a comprovare – che le forze ostili non sono in grado di contrastare efficacemente le truppe NATO/ISAF sul campo di battaglia, mediante forme di ingaggio convenzionale. Da questo punto di vista, quindi, esse non costituiscono una vera e propria minaccia strategica. Detto questo, le stesse hanno dimostrato una significativa capacita' di adattamento operativo, rappresentata oggigiorno dalla tendenza a muoversi su un doppio binario, ossia attraverso il congiunto utilizzo di unita' piccole e mobili ed il ricorso a forme sempre piu' visibili e brutali di guerra asimmetrica. Quest'ultima, a sua volta, si struttura attraverso assassini mirati nei confronti di esponenti governativi, sequestri di operatori umanitari e giornalisti, uso di attacchi suicidi e attacchi dinamitardi a distanza, deliberata escalation di attivita' destablizzanti in aree caratterizzate da una significativa densita' popolare, nonche' utilizzo sistematico di un sofisticato sistema di propaganda tendente a sabotare la credibilita' di tutti gli sforzi della Comunita' Internazionale e del Governo del Presidente Karzai e quindi a minare il supporto dell'opinione pubblica afghana e delle opinioni pubbliche dei Paesi contributori alla missione NATO/ISAF.

E' in tale contesto che vorrei brevemente soffermarmi sulla problematica delle vittime civili, alla quale grande attenzione e' stata dedicata dai media internazionali nelle ultime settimane. A tale riguardo va innanzitutto sottolineato con forza come tale questione sia al centro del dibattito quotidiano in seno all'Alleanza Atlantica. Tutti i Paesi partecipanti alle operazioni di NATO/ISAF sono infatti consapevoli che ogni vittima civile in seno alla popolazione afghana rallenta significativamente il consolidamento della sicurezza nel Paese e pone seri interrogativi sulla possibilita' di mantenere il consenso della popolazione locale. In una campagna anti-insurrezionale, dove il supporto della popolazione indigena rappresenta un pilastro fondamentale per il raggiungimento dei fini della missione, ogni "danno collaterale" rischia di compromettere seriamente il capitale politico che nel frattempo e' stato generato agli occhi dei beneficiari di operazioni militari condotte da una forza multinazionale quale quella rappresentata da NATO/ISAF. Sulla base di questo assunto, la NATO e' impegnata su piu' fronti a diminuire i rischi di nuove vittime civili. Numerosi forzi si stanno moltiplicando, a livello tattico e a livello strategico, per rafforzare i meccanismi di cooperazione e coordinamento tra le forze di sicurezza internazionali e le forze di sicurezza afghane. In questo senso, un forte sostegno e' stato manifestato dall'Alleanza Atlantica a specifiche proposte formulate di recente dal Ministero della Difesa afghano. Inoltre, incoraggianti progressi si sono di recente registrati a favore di un rafforzamento del cosiddetto Fondo di Assistenza Umanitaria post-Operazioni deputato al finanziamento di opere di immediato soccorso in favore di popolazioni locali che abbiano subito danni a seguito di operazioni di alta intensita' contro forze ostili.

Nonostante l'assoluta esigenza di continuare l'impegno per un continuo, significativo e visibile miglioramento nella gestione di questa centrale problematica, e' altrettanto doveroso soffermarsi su alcuni punti. In primo luogo, va puntualizzato come nell'esecuzione del proprio mandato le truppe NATO/ISAF adottino ogni possible precauzione per minimizzare i rischi di "danni collaterali". In secondo luogo, va detto che in diverse circostanze determinate azioni non state intraprese, proprio in ragione dell'esistenza di tali rischi. Infine, occorre sottolineare con forza come la stragrande maggioranza delle vittime civili rappresenti la conseguenza di una postura operativa, quale quella che caraterizza le forze ostili, completamente refrattaria ad ogni fondamentale rispetto della vita umana.

L'importanza del nuovo OPLAN non si riflette, pero', solo ed esclusivamente sugli aspetti piu' tradizionali delle operazioni di gestione delle crisi mirate al consolidamento del controllo del territorio, ma anche sull' identificazione di ulteriori compiti di natura assistenziale implicanti l'utilizzo dello strumento militare, visto il loro impatto diretto nel rafforzamento della good governance afghana. Tra questi rientrano, inter alia, l'addestramento ed il monitoraggio dell'Esercito Nazionale Afghano e l'assistenza alle attivita' anti-droga condotte dalle forze di sicurezza afghane. Il primo viene attualmente condotto attraverso una ventina di cosiddetti Operational Mentoring and Liaisoning Teams (OMLTs). La seconda viene prestata mediante forme mirate di supporto, che vanno dall'intelligence-sharing, all'assistenza logistica, fino alla manifestazione di forme specifiche di aiuto in situazioni di pericolo estremo per le forze di sicurezza afghane (il cosiddetto in extremis support). Il tutto nel pieno rispetto del mandato assistenziale di NATO/ISAF ed in ossequio all'obiettivo primario di rafforzare il concetto di ownership afghana.

Il terzo pilastro su cui si fonda il contributo NATO al processo di ricostruzione afgano e' rappresentato dalla Dichiarazione Congiunta NATO-Governo afghano siglata a Kabul, lo scorso 6 settembre, tra il Segretario Generale dell'Alleanza Atlantica e il Presidente afghano. Questa iniziativa mira a sviluppare una cooperazione strategica che affianchi ed integri il ruolo piu' spiccatamente operativo svolto dalla missione ISAF a guida NATO. Il programma e' focalizzato essenzialmente sulla riforma del settore della difesa nazionale, nei cui confronti, peraltro, la NATO ha sviluppato un know-how specifico, a seguito dell'evoluzione del Partenariato della Pace e alla luce della nuova configurazione delle moderne operazioni di crisis-management in cui l'Alleanza Atlantica e' impegnata.

Un ultimo aspetto del profilo operativo della NATO in Afghanistan e' rappresentato da tutta una serie di attivita' specifiche di cooperazione regionale. Come anticipato, il consolidamento di un Afghanistan sicuro nel medio e lungo periodo non puo' prescindere dalle dinamiche di sicurezza esistenti nel piu' ampio contesto regionale. In estrema sintesi, un Afghanistan sicuro non e' concepibile all'interno di un vero e proprio vacuum di stabilita' regionale. Stante il fatto che l'Alleanza Atlantica non voglia in alcun modo e ad alcun titolo ergersi a forum politico all'interno del quale stabilire i parametri di un nuovo equilibrio regionale, centro-asiatico e sub-continentale, vi e' nondimeno una crescente consapevolezza, agli occhi di tutti gli stati confinanti con l'Afghanistan (indipendentemente da tutta una serie di qualificazioni legate alle specifiche problematiche di politica interna e al loro impatto sulle politiche di sicurezza regionale nazionali perseguite da ciascuno di questi stati) che gli effetti di una prolungata instabilita' in Afghanistan rischiano di ripercuotersi ben al di la' dei confini afghani, sotto forma di aumento del traffico di droghe, di rafforzamento di movimenti fondamentalisti indigeni, di crescente difficolta' nell'implementazione di programmi di collaborazione regionale sulla problematica di rifugiati afghani, ecc. In un simile contesto, quindi, si inseriscono due importanti iniziative, in seno alle quali l'Alleanza Atlantica svolge un ruolo centrale. La prima e' costituita dal cosiddetto progetto pilota, sotto gli auspici del Consiglio NATO-Russia, legato all'addestramento di forze di polizia frontaliere – centro asiatiche e afghane – nella lotta al traffico di droghe. La seconda e' rappresentata dalla Commissione Tripartitica in cui siedono alti rappresentanti militari in rappresentanza dei governi afghano e pakistano e di NATO/ISAF. L'operato di questa Commissione si articola in quattro aree di intervento: scambio di informazioni, cooperazione frontaliera, attivita' di contrasto ad iniziative dinamitarde controllate a distanza; ed attivita' informative. Alcuni incoraggianti risultati si sono gia' registrati. Tra questi rientrano il consolidamento di pattugliamenti congiunti lungo la linea di confine e la creazione di un Centro Operativo di Intelligence situato all'interno del quartiere generale di NATO/ISAF, a Kabul.

Considerazioni conclusive

Il contributo fornito dall'Alleanza Atlantica al processo di stabilizzazione e ricostruzione in Afghanistan si evidenzia attraverso due aspetti fondamentali, che di per se' riflettono l'assoluta priorita' posta dalla NATO al successo della missione afghana, all'interno del piu' ampio contesto di adattamento dell'organizzazione stessa alle nuove sfide dell'era post 11 settembre. Il primo di questi due aspetti e' costituito da un significativo numero di truppe presenti sul terreno, come dimostrato, peraltro, dal dispiegamento di 7,000 ulteriori unita', all'indomani del Vertice di Riga. Il secondo e' rappresentato dal fatto che NATO/ISAF e le Forze di Sicurezza afghane mantengano a tutt'oggi l'iniziativa operativa, impedendo cosi' alle forze ostili di trasformarsi in una vera e propria minaccia strategica al nuovo ordine costituito.

D'altra parte, e' altresi' evidente agli occchi della leadership politica dell'organizzazione, cosi' come del governo e della nazione afghani, che il raggiungimento di un livello di sicurezza in Afghanistan sostenibile nel tempo presuppone un impegno congiunto di lungo periodo. Dal punto di vista dell'Alleanza Atlantica cio' implica soddisfare quattro priorita'.

La prima consiste nel colmare i gaps che ancora rimangono in seno al cosiddetto Combined Joint Statement of Requirements (CJSOR). L'attuale numero di truppe consente al Comandante sul campo di onorare i compiti assegnati, ma e' indubbio che l'utilizzo di ulteriori truppe e assetti consentirebbe di svolgere gli stessi compiti con ancora maggiore efficacia e rapidita'. Indicazioni fornite da diversi Paesi membri e partners dell'Alleanza di venire incontro a questa esigenza rappresentano indubbiamente un passo nella giusta direzione.

La seconda prerogativa e' rappresentata dalla necessita' di creare un nuovo momentum nella riduzione delle restrizioni geografiche e funzionali (i cosiddetti caveats) imposte ai contingenti nazionali inquadrati nella missione NATO/ISAF. Anche in quest' ambito importanti progressi sono stati fatti. Basti pensare all'impegno manifestato in occasione del Vertice di Riga da parte di tutti i Paesi membri dell'Alleanza Atlantica a fornire assistenza, in situazioni di estrema necessita', in favore di contingenti nazionali dislocati in aree diverse rispetto alle rispettive zone geografiche di competenza. Cio' detto, il Segretario Generale della NATO ha piu' volte sottolineato che continuera' a rivendicare l'esigenza di compiere nuovi sforzi nella direzione di un ulteriore rilassamento dei caveats. Una simile presa di posizione riflette la consapevolezza che, in ultima analisi, la credibilita' operativa (e politica) dell'organizzazione del Patto Atlantico in Afghanistan continuera' a misurarsi sul grado di flessibilita' operativa che le truppe NATO/ISAF saranno in grado di evidenziare, sul livello di loro intercambiabilita', nonche' sulla loro capacita' di svolgere compiti diversi, simultaneamente e nello stesso contesto operativo, a seconda delle dinamiche di sicurezza esistenti sul terreno.

La terza priorita' per l'Alleanza Atlantica riguarda la necessita' di rafforzare il proprio contributo all'addestramento dell'Esercito Nazionale Afghano, mediante la fornitura di ulteriori OMLTs e di equipaggiamento adeguato. Il consolidamento di un efficace e sostenibile esercito afghano, infatti, non offre solo il vantaggio di ovviare all'alternativa di una presenza militare esterna eccessivamente prolungata nel tempo, opzione, quest'ultima, poco praticabile, peraltro, viste le difficolta' politiche ed economiche ad essa associate, nonche' il fatto che nessuna presenza militare esterna e' accolta favorevolmente in Afghanistan se si si misura in un arco temporale troppo esteso. Ma costituisce, altersi', un elemento portante di quell'end state sopra menzionato, su cui necessariamente si fonda la strategia d'uscita dell'Alleanza Atlantica.

La quarta prerogativa concerne il cosiddetto profilo di diplomazia pubblica che accompagna la missione NATO/ISAF. Indipendentemente dalla necessita' di rafforzare la flessibilita' operativa sul terreno, secondo le modalita' poc'anzi sottolineate, nessun effettivo progresso potra' essere raggiunto, se i parametri su cui si basa l'esecuzione del mandato assistenziale della NATO in Afghanistan non saranno adeguatamente spiegati alle opinioni pubbliche nazionali e internazionali, si' da evidenziare sia i criteri di successo della missione, sia lo specifico valore aggiunto che la stessa Alleanza Atlantica e' deputata a proiettare in seno al piu' ampio contesto di impegno dell'intera Comunita' Internazionale in Afghanistan. Va da se' che il perseguimento di un simile obiettivo presuppone non soltanto un continuo rapporto informativo con i mass media al fine di evidenziare con maggiore puntualita' la configurazione multidimensionale del contributo della NATO al processo di stabilizzazione afghano, bensi' anche un rinnovato sforzo da parte dello stesso governo afghano nella direzione di un graduale, ancorche' continuativo, accrescimento delle proprie capacita' di comunicazione strategica. In tal senso un segnale incoraggiante e' stato fornito di recente dalla decisione di creare un Centro Nazionale di Coordinamento delle attivita' di Informazione Pubblica.

E' bene in ogni caso sottolineare come un'ancora piu' elevato grado di proiettabilita' e flessibilita di NATO/ISAF non rappresenti, da solo, sinonimo di successo. Se da un lato e' vero che la produzione di sicurezza costituisce un requisito essenziale per il consolidamento di una nuova era politica in Afghanistan, dall'altro e' parimenti valida la conclusione secondo cui l'obiettivo di una sicurezza di lungo periodo in Afghanistan non e' perseguibile esclusivamente manu militari. Al contrario, l'esperienza sul terreno afferente complex emergencies quali quella in Afghanistan e quella in Kosovo dimostrano, in maniera inequivocabile, che le moderne operazioni di crisis management debbono fondarsi su un vero e proprio approccio multidimensionale che si articoli attraverso un mix equilibrato di strumenti civili e militari, nel pieno rispetto del mandato e dell'autonomia operativa dei singoli attori sul terreno. In Afghanistan cio' implica, da un lato, rifuggire da ogni aspettativa che veda la NATO come vera e propria panacea a tutta una serie di problematiche che tuttora caratterizzano il contesto afghano, dall'atro intensificare quegli sforzi atti ad elevare il grado di coordinamento di azione tra diversi stake-holders (incluso nel settore della lotta alla droga), senza il quale non sara' possible consolidare quel nesso sinergico tra sicurezza, ricostruzione, sviluppo, buon governo e stabilita' regionale indispensabile a fare dell'Afghanistan un membro moderno della Comunita' Internazionale. In quest'ottica, specifiche iniziative di recente intraprese, quali il lancio di una missione ESDP per la riforma della polizia afghana, l'espansione degli uffici regionali della United Nations Special Mission to Afghanistan ed un rinnovato interesse alla promozione del concetto di good governance e della lotta alla corruzione manifestato dalle piu' importanti istituzioni afghane rappresentano segnali incoraggianti. Spettera' alla volonta' politica della Comunita' Internazionale nel suo insieme garantire che questo nuovo momentum ponga le basi per un impegno congiunto di lungo periodo.

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Daniele Riggio presta servizio come Responsabile per le Relazioni Esterne con Italia, Afghanistan, Pakistan e Paesi di Contatto, presso la Divisione della Diplomazia Pubblica del Segretariato Generale della NATO, in seno al Quartiere Generale dell'Alleanza Atlantica, a Bruxelles. Le opinioni dell'autore di questo articolo sono da considerarsi espresse a titolo personale e di per se' non costituiscono la linea politica ufficiale dell'organizzazione di appartenenza.