La NATO verso la Riunione di Bruxelles

Amb. Gabriele Checchia
Presidente del Comitato Strategico

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1.  E’ invero difficile non convenire, almeno in via di principio, con quanti pur di diversa appartenenza (in Italia e non solo) evocano, da qualche tempo a questa parte, foschi scenari per il futuro di un’Alleanza che, da quasi 70 anni ormai, offre un contributo decisivo alla sicurezza dell’Occidente e alla difesa dei valori dei quali i Paesi membri sono, e intendono continuare a essere, complessivamente espressione.

Gli interrogativi che paiono oggi gravare sul divenire, e (nelle analisi dei più pessimisti) sulle stesse possibilità di sopravvivenza della NATO, sono in effetti molteplici.

Essi vanno: dalle differenti vedute che sussistono tra importanti Capitali alleate in termini di “percezione della minaccia” (con gli alleati di più recente adesione, Polonia e Repubbliche baltiche “in primis”, preoccupati soprattutto dalla riaffiorante assertività russa ai loro confini orientali e Stati membri di innegabile peso, come Italia, Francia e Spagna, convinti che il rischio principale per la stabilità sia oggi rappresentato dalle ricadute in Europa delle gravi crisi in atto nella regione medio-orientale e nell’area nord-africana, a cominciare dalla Libia..); ai fattori di inquietudine introdotti dalle ricorrenti incomprensioni su una pluralità di versanti tra un Paese-chiave come la Turchia di Erdogan  e importanti alleati europei (si pensi ai toni del recente confronto con l’Aja e Berlino) oltre che tra Ankara e gli stessi Stati Uniti (si pensi a certi passaggi della crisi siriana e alla delicatissima vicenda Gulen); ai margini di incertezza che ancora permangono - nonostante le apprezzabili espressioni e toni impiegati dal Presidente Trump in merito al futuro dell’Alleanza nella sua allocuzione al Congresso del 28 febbraio - circa l’orientamento che finirà con l’adottare al riguardo il nuovo inquilino della Casa Bianca.

E’ preoccupazione quest’ultima alimentata, osservo, anche dall’enfasi che lo stesso Trump (ma a dire il vero richiami vigorosi - seppur decisamente meno mediatizzati - erano stati indirizzati a questa sponda dell’Atlantico dalle due precedenti Amministrazioni) ha voluto porre, sin dall’inizio del suo mandato, sull’esigenza che gli alleati europei raggiungano infine il concordato obiettivo del 2% del PIL da destinare alle spese per la difesa. Ne ha offerto conferma, da ultimo, la ribadita ferma richiesta in tal senso agli alleati europei (con toni parsi a più d’uno di carattere ultimativo e, come tali, difficilmente accettabili: basti pensare alla secca, e per certi versi sarcastica, risposta a stretto giro del Capo della diplomazia tedesca Sigmar Gabriel) da parte del Segretario di Stato Tillerson, lo scorso 31 marzo, in occasione  della sua (breve) presenza a Bruxelles per partecipare alla prima Ministeriale Esteri NATO dall’insediamento della nuova Amministrazione americana. 

Sarebbe dunque dar prova di superficialità negare che quanti vedono (o, a volte, desiderano..) vedere il famoso bicchiere “mezzo vuoto” abbiano argomenti, anche di peso, da spendere. 

2.  E tuttavia sarebbe, credo, dar prova di pari superficialità continuare accreditare con pervicacia le tesi di una NATO destinata a scivolare, seppur progressivamente, nell’irrilevanza. Mi spinge a tale conclusione (che, non lo nego, ha anche molto di auspicio…) una serie di considerazioni.

La principale è che l’Alleanza ha, sino a oggi, sempre mostrato di saper far prevalere nei passaggi difficili le ragioni dell’unità su quelle della divisione attraverso la ricerca e l’individuazione, “in fine”, di un punto di equilibrio politico tra le diverse sensibilità alleate. Vi è riuscita facendo in sostanza tesoro - anche nella fase “post-guerra fredda” e nonostante la consistente crescita nel numero dei suoi membri dal 1990 a oggi - dell’appello/monito contenuto nel Rapporto elaborato dai “Tre Saggi” (tra i quali il nostro non dimenticato Gaetano Martino) nell’ormai lontano 1956 sullo sfondo della anche per l’Alleanza dirimente e traumatica crisi di Suez. … “some States may be able to enjoy a degree of political and economic independence when things go well. But no ally, however powerful, can guarantee its security and welfare by national action alone”. Era vero allora, è vero oggi…”.

Una prova convincente di tale capacità di pervenire comunque a un linguaggio e a decisioni nelle quali tutti possano alla fine riconoscersi è stata offerta, da ultimo, dall’esito del Vertice NATO di Varsavia dello scorso luglio.  Anche in tale occasione - in uno scenario internazionale certamente tra i più delicati e complessi dalla fine della “guerra fredda” - l’Alleanza si è rivelata infatti in grado, da un lato, di offrire ancora una volta visibile dimostrazione di unità di intenti e solidarietà transatlantica; dall’altro, di adottare conclusioni che non sacrificano alcuno dei tre cd “core tasks” (diversi ma, a vario titolo complementari) definiti dal tuttora valido “Concetto Strategico” del 2010: quelli cioè della “difesa collettiva” sulla base dell’art.5 del Trattato di Washington; della “gestione delle crisi” e, infine, della “sicurezza cooperativa”.  Si è trattato di risultato non scontato che testimonia al contempo della volontà della Alleanza di non disperdere quella fondamentale dimensione anche di natura “politica” (nella migliore accezione del termine) della quale i “padri fondatori” vollero opportunamente fare tratto qualificante del nascente “Covenant” transatlantico a fianco, e direi in sinergia, con quella componente più squisitamente militare, ma pur sempre difensiva…, che ho sopra evocato.

Oserei dire che il Vertice dello scorso luglio ha consacrato - ciò di cui non ci si può che rallegrare - un ormai raggiunto equilibrio tra lo spirito ispiratore del già citato art. 5 (“un attacco contro un alleato sarà considerato come un attacco diretto contro tutte le Parti…”) e quello che sottende i meno conosciuti ma non per questo meno qualificanti art. 2 (“le Parti contribuiranno allo sviluppo di relazioni internazionali pacifiche e amichevoli rafforzando le loro libere Istituzioni ..e promuovendo condizioni di stabilità e di benessere”) e art.4 (“le Parti si consulteranno ogni volta che, nell’opinione di una di esse, l’integrità territoriale, l’indipendenza politica e la sicurezza di una delle Parti fosse minacciata”).

Una Nato dunque, mi sentirei di affermare, che a Varsavia ha mostrato di avere raggiunto uno stadio di consapevole e apprezzabile maturità.

3.   Un versante sul quale questo “filo rosso” di ricerca costante di quello che ho più sopra definito il “punto di equilibrio tra le diverse sensibilità alleate” trova a mio avviso pregnante espressione (nonostante le letture di segno diverso che da più parti, in Italia e non solo, si continuano ad accreditare: vale dire quella di una NATO per certi versi “aggressiva”..) è quello delle conclusioni adottate a Varsavia sul terreno della risposta da fornire ai comportamenti posti in essere dalla Federazione Russa, in relazione alla crisi ucraina e sulla scia dell’annessione della Crimea nella primavera del 2014.

A ben guardare siamo infatti ancora una volta in presenza - come avvenuto per le decisioni raggiunte al “Vertice di Celtic Manor” del settembre 2014 - di misure di natura reattiva, in territorio alleato, a esclusivo beneficio e “rassicurazione” di Stati membri dell’Alleanza  nonché, “last but not least..”, ispirate a principî di proporzionalità (in risposta tra l’altro ai perduranti e assertivi sorvoli dello spazio aereo baltico a opera della forza aerea russa), coerenti con l’obiettivo essenzialmente “politico” di una deterrenza credibile e misurata. Misure in nessun modo assimilabili dunque, nella mia percezione, a modalità di condotta o linguaggio proprie dei periodi più tesi della “guerra fredda”.

Si è passati, è vero, al Vertice di Varsavia dall’iniziale “Readiness Action Plan” (RAP) - istituito a “Celtic Manor”e incentrato su forze di reazione rapida multinazionali coordinate, a rotazione, da una “Framework Nation” - all’integrazione delle predette modalità con una componente di deterrenza più assertiva caratterizzata da una “enhanced forward presence” di truppe alleate (a livello battaglione, sempre comunque di natura multinazionale e a rotazione) ancora in via di dislocamento nei territori dei tre Stati baltici e in Polonia. Ma si resta pur sempre, è bene rilevare, in un contesto di misure difensive di mera “reassurance” a favore, e su richiesta, di Paesi alleati che si sentono particolarmente esposti e vulnerabili ai loro confini orientali. Sono tutte, naturalmente, misure la cui adeguatezza e proporzionalità andrà attentamente monitorata e valutata (anche, se del caso, ai fini di un loro progressivo ridimensionamento) alla luce dei comportamenti che verranno posti in essere da parte di Mosca nei mesi a venire.

A ciò si aggiunga - aspetto sovente trascurato nei commenti di pur autorevoli analisti - che si tratta di dispiegamento comunque rispettoso sia della lettera che dello spirito, come è giusto sia, di quel documento - chiave nella definizione delle relazioni NATO-Russia che è il “NATO-Russia Founding Act” del 1997(questo vale, ad esempio, per quanto riguarda l’impegno allora assunto dall’Alleanza a non dispiegare su base permanente “additional substantial combat forces” nei territori di Stati alleati situati a ridosso della frontiera con la Federazione Russa o, ancora, per quanto attiene alla ribadita disponibilità dell’Alleanza al dialogo con Mosca in sede di Consiglio NATO-Russia, “nei momenti di crisi o in merito a qualsiasi altra situazione suscettibile di mettere a repentaglio la pace e la stabilità”).

È del resto proprio grazie a tale spirito - che vede, grazie anche a un forte impulso italiano, un Alleanza sempre attenta a coniugare la deterrenza a una mai venuta meno disponibilità, a certe condizioni.., al dialogo con Mosca - che (a poco più di due anni dalla loro inevitabile interruzione sulla scia delle crisi ucraina e della annessione russa della Crimea) hanno potuto riprendere avvio a Bruxelles nell’aprile del 2016 le riunioni del “Consiglio NATO-Russia” a livello Ambasciatori: la penultima ultima delle quali tenutasi, con evidente significato politico, nei giorni immediatamente successivi al Vertice di Varsavia per un approfondito e “franco” scambio di vedute sul suo esito con gli interlocutori russi e l’ultima solo pochi giorni orsono (30 marzo us).

Alla stessa logica di calibrato e responsabile “mix” di deterrenza e dialogo (in fondo due lati della stessa medaglia..) risponde altresì la recente riattivazione, su impulso dell’Alleanza, dei contatti al più alto livello tra la componente militare della NATO e le controparti russe: mi riferisco in particolare alla lunga e costruttiva telefonata in un’ottica di “confidence-building” intercorsa all’inizio dello scorso marzo tra il “Chairman” del Comitato Militare della NATO, Gen. Pavel, e il Capo di Stato Maggiore russo, Gen. Gerasimov. E’ in sostanza difficile, ad avviso di chi scrive, negare che da parte dell’Alleanza e di tutte le 28 Capitali alleate (nonostante comprensibili diversi gradi di sensibilità nei confronti della percepita “minaccia” da est) si è fatto e si sta continuando a fare il dovuto per dare sostanza, in presenza delle necessarie condizioni, a quell’obiettivo di salvaguardia del massimo grado possibile di interazione con Mosca evocato a Varsavia lo scorso luglio nel suo discorso di apertura dallo stesso Segretario Generale Stoltenberg (“We do not want to isolate Russia”) oltre che, a più riprese, nelle stesse conclusioni del Vertice.

4.  Se questo è a grandi linee il quadro dell’approccio dell’Alleanza alle criticità cui essa si trova confrontata sul versante orientale, va detto - come sopra anticipato - che non minore attenzione la stessa sta opportunamente riservando da qualche anno a questa parte (anche in questo caso grazie tra l’altro a una costante opera di sensibilizzazione italiana) alle multiformi sfide provenienti dalla “sponda sud” e da altre aree di crisi. Non a caso al punto 5 delle conclusioni del Vertice si osserva: “…vi è un arco di instabilità e insicurezza lungo la periferia della NATO e oltre”. 

Il tutto, a conferma di quel “modus operandi” adattativo (“adaptive”) e multi-direzionale che caratterizza l’attuale stagione di vita di un’Alleanza che, come sopra accennato, ha ormai incorporato la “sicurezza cooperativa” e la “gestione delle crisi” - anche attraverso missioni “fuori area” - come condizioni imprescindibili per restare vitale. E, come tale, continuare a essere percepita dalle opinioni pubbliche dei 28 Paesi alleati, in un mondo in rapido e costante mutamento sulla scia di dinamiche sovente inquietanti e difficilmente gestibili senza uno sforzo coordinato della Comunità Internazionale.

Di tale capacità di azione ad ampio raggio sono prova tra l’altro: 1) l’impegno dell’Alleanza e dei suoi Partner operativi, ribadito a Varsavia, a prorogare la propria opera di addestramento, assistenza e consulenza in Afghanistan attraverso la missione “non combat” Resolute Support (RSM), che attraverso il sostegno alle forze armate e di polizia afghane continua ad assicurare un contributo concreto non solo alla prevenzione del terrorismo internazionale su scala globale ma anche, su scala regionale, alla stabilità dell’intera Asia Centrale; 2) l’attenzione crescente e mirata riservata alle crisi in atto a ridosso del suo perimetro meridionale anche attraverso lo sviluppo, in corso, di strutturati partenariati sul terreno del cd “Defence Capacity Building” (DCB) con una pluralità di Paesi della Regione (dalla Tunisia, alla Giordania, al Marocco alla Libia: grazie anche, in quest’ultimo caso, a un dialogo assiduo col Governo riconosciuto di Tripoli); 3) le sinergie in atto nel Mediterraneo orientale, anche sul terreno del contrasto all’immigrazione illegale, tra l’operazione a guida NATO “Sea Guardian” e quella “Sophia” a guida UE; 4) il mantenimento in Kossovo della missione KFOR che contribuisce tangibilmente - in maniera complementare al decisivo dialogo tra Belgrado e Pristina facilitato dall’UE - alla stabilizzazione dei Balcani Occidentali e ad agevolarne il processo di integrazione euro-atlantica; 5) infine, il supporto che l’Alleanza sta fornendo, pur se non come parte integrante della stessa, agli sforzi della “Global Coalition” anti-ISIS (corroborato sia dalla messa a disposizione della coalizione, per finalità di “situational awareness”, di assetti AWACS del dispositivo NATO sia dall’avvio in Iraq di mirate attività di “capacity-building”, con iniziative focalizzate sulla neutralizzazione di mine e ordigni esplosivi improvvisati (i cosiddetti IED).

5.   E’ in primo luogo l’insieme dei motivi che ho sopra descritto che mi induce, ripeto, a non riconoscermi in una certa narrativa per così dire “declinista”, e a continuare a ritenere che il destino dell’Alleanza non sia affatto segnato.   Ma ve ne sono anche altri.

A cominciare dal convincimento - nonostante taluni segnali oggettivamente poco rassicuranti - che vi siano, dopo tutto, ancora margini per concedere all’Amministrazione Trump il beneficio del dubbio sul versante della “policy” che essa finirà con l’adottare con riferimento alla NATO. Non solo infatti alla nota definizione di quest’ultima come “obsolete” a opera  del nuovo inquilino della Casa Bianca ha fatto seguito un’apprezzabile sottolineatura da parte dello stesso, nel suo intervento al Congresso dello scorso 28 febbraio, della perdurante validità dei valori, e dei vincoli di solidarietà tra le due sponde dell’Oceano, che ne hanno giustificato la nascita in un mondo pur profondamente diverso dall’attuale.

Ma chiari segnali di perdurante sostegno americano al “legame trans-atlantico” - e alla Istituzione che per eccellenza lo incarna - sono stati a più riprese espressi nei più diversi contesti, nel corso dei due ultimi mesi, anche da altre figure di primo piano della nuova Amministrazione: dal Vice-Presidente Pence e dal Segretario alla Difesa, Mattis, in occasione tra l’altro della annuale prestigiosa “Conferenza sulla Sicurezza” di Monaco dello scorso febbraio, allo stesso Segretario di Stato, Tillerson (anche nel corso  della citata recente Ministeriale Esteri dell’Alleanza seppur con quel contestuale richiamo, nei modi assertivi che ho sopra evocato, all’annoso problema della condivisione degli oneri).

Nella stessa direzione mi sembra vadano il previsto incontro alla Casa Bianca con il Presidente Trump, il prossimo 12 aprile, del Segretario Generale Stoltenberg nonché (e forse ancor più) l’annunziata partecipazione dello stesso Trump all’incontro straordinario dei Capi di Stato e Governo in calendario a Bruxelles per il 25 maggio (alla Casa Bianca e alla NATO ci si astiene infatti, nell’occasione, dall’impiegare il termine “summit” preferendosi parlare di “Meeting of the NATO Leaders”). E’ presenza attesa in questi termini  anticipata dal  portavoce della Casa Bianca: “..the President is looking forward to a meeting with his NATO counter parts to reaffirm our strong commitment to NATO, and to discuss issues critical to the alliance, especially allied responsibility-sharing in the fight against terrorism”).

 Mi sembrano in sostanza, almeno in parte, condivisibili le riflessioni di recente sviluppate in materia di verosimile evoluzione dell’atteggiamento dell’Amministrazione Trump nei confronti dell’Alleanza, dall’ex-Chairman dell’“Atlantic Treaty Association”, Ambasciatore Hunter, in un pregevole articolo pubblicato dall’“European Institute” sotto il titolo: “US Officials in Europe: a Glass Half-Full”.

Ulteriore ragione di restare relativamente fiduciosi (o quanto meno di non disperare…) è poi rappresentata a mio avviso dal fatto che anche un alleato come la Turchia, a oggi con le relazioni più problematiche con l’Alleanza in quanto tale e con talune Capitali alleate, ben difficilmente vorrà correre il rischio di portare alle estreme conseguenze le sue posizioni in presenza di una situazione internazionale (basti pensare alle crescenti tensioni che si registrano nel sud-est asiatico) che esporrebbe a rischi ancora maggiori chi tra gli alleati decidesse alla fine - magari per ragioni di mal interpretato orgoglio nazionale - di recuperare piena libertà di manovra.

 6.   Se questo è vero - e se pertanto, come c’è da augurarsi…, le attuali pur serie fibrillazioni si manterranno al di sotto del punto di non ritorno (per essere poi gradualmente riassorbite, se del caso con i necessari adattamenti anche in termini di “burden-sharing”) - vi saranno per tutti i 28 alleati ricadute positive su vari versanti. Tra questi figura, senza alcun dubbio, quello dei rapporti tra la stessa NATO e l’Unione Europea. Si verrebbero così infatti a creare le condizioni per una adeguata valorizzazione non solo delle potenzialità implicite nelle collaborazioni già in atto ma anche delle ancor più promettenti prospettive (con riferimento tra l’altro al contrasto comune alla minaccia “cyber”) aperte dalla ambiziosa dichiarazione NATO-UE sottoscritta lo scorso luglio Varsavia, al più alto livello, a margine dei lavori del Vertice. 

Molto dipenderà naturalmente dall’atteggiamento degli attuali alleati non membri dell’UE ai quali andrà ad aggiungersi, a termine, il Regno Unito. 

Dirimente, al fine di stabilire il livello pratico della cooperazione tra le due Organizzazioni, continuerà ad essere, in particolare, soprattutto la posizione di Ankara. Una Turchia a guida AKP (membro della NATO ma non della UE…) che dovesse decidere, per l’uno o per l’altro motivo, di accentuare sul versante della possibile interazione NATO-UE un atteggiamento scarsamente collaborativo, se non dichiaratamente ostativo, si rivelerebbe infatti fattore di ostacolo probabilmente insuperabile al rafforzamento - da noi e da altri fortemente auspicato - della collaborazione tra le due Organizzazioni. E’ scenario che sarebbe, credo, imprudente sottovalutare ancor più alla luce del fatto che i terreni di confronto tra il Paese anatolico e un certo numero di alleati, specie europei, sono oggi (come sopra accennato) ancor più numerosi che non in passato.

Noto per inciso che si tratta di versante che da parte italiana sarà bene continuare a monitorare con la dovuta attenzione. E relativamente al quale, a mio avviso, le eccellenti relazioni e il patrimonio di credibilità di cui disponiamo anche nei confronti di Ankara potrebbe offrirci in prospettiva margini di iniziativa e mediazione (a beneficio tanto del futuro dell’Alleanza quanto di quello di un’Europa della difesa sinergica con la NATO) dei quali pochi alleati oggettivamente dispongono.

 7.  In conclusione un quadro, quello offerto oggi dall’Alleanza, nel quale non mancano certo le ombre (sarebbe sciocco negarlo..) ma neppure ragioni per continuare a nutrire una certa fiducia. Indicazioni importanti su quanto il futuro ha per essa in serbo (fondamentale sarà con ogni in ogni caso, specie in epoca Trump, la “capacità di adattamento” della quale la stessa saprà continuare a dar prova) emergeranno con ogni probabilità dall’andamento, e forse ancor più dal clima complessivo, del già citato incontro a 28 del prossimo maggio nella Capitale belga.  

Appuntamento al più alto livello che costituirà anche la prima occasione di contatto e discussione, a Bruxelles, tra il successore di Barack Obama e gli altri 27 Capi di Stato e di Governo alleati.

 

L'articolo è pubblicato per gentile cortesia di Lettera Diplomatica n.1174 del Circolo di Studi Diplomatici