La riforma della struttura militare NATO

20110628_110628-new-command-struct-624x320_rdax_276x142La struttura militare della NATO è sempre stata – e presumibilmente continuerà ad essere – l’asse portante dell’Alleanza, fin dai lunghi anni della Guerra Fredda: senza di essa, infatti, i nostri paesi non sarebbero stati in grado di organizzare una difesa credibile, spendendo in modo coordinato, secondo finalità condivise, i pochi soldi che la maggioranza di essi dedicava alle spese per i loro strumenti militari.

Una volta imploso il Patto di Varsavia, essa ha poi costituito il principale fattore di successo per l’Alleanza, a partire dal 1993, da quando i paesi alleati le hanno dimostrato piena fiducia, decidendo di affidarle la direzione di tutta una serie di operazioni reali, da loro decise su base collettiva. Non è infatti un caso che i 21 paesi alleati aderenti sia alla NATO sia all’UE non abbiano finora mai lesinato alla struttura militare dell’Alleanza finanziamenti, personale e forze, ogni qualvolta ve ne fosse la necessità, a differenza di quanto essi hanno fatto finora nei confronti della CSDP.

La struttura comprende due elementi fondamentali: la catena di comando militare e, sopra di essa, l’organo militare del Quartier Generale NATO, costituito dal Comitato Militare (MC) – coadiuvato dallo Staff Militare Internazionale (IMS) – il cui compito è quello di fornire il suo “Unfettered Military Advice” (libero parere militare) alla struttura politica di vertice, consistente nel Consiglio Atlantico (NAC), presieduto dal Segretario Generale dell’Alleanza. Quest’ultimo, come noto, si avvale dei suoi sette Assistant Secretary General. Ognuno di loro è posto a capo di una delle divisioni del cosiddetto “International Staff”, un organismo forte di ben 1.200 dipendenti, per svolgere la sua opera.

La struttura militare, quindi, è soggetta a un forte “controllo politico”, e ciò ha costituito un fattore quasi sempre di forza, dato che le operazioni sul campo, svolte dalla NATO, sono state tutte intese ad attuare “Strategie dallo Scopo Limitato” – vale a dire non miranti all’annientamento dell’avversario – e quindi hanno sempre avuto bisogno di una forte e continua direzione politica, l’unico modo per evitare il “Mission Creep”, cioè il passaggio ad azioni miranti a conseguire altri fini, un pericolo grave, in quanto può compromettere le possibilità di successo.

Non sempre, però, il controllo politico ha giovato alla struttura militare: la  composizione di quest’ultima, infatti, ha sempre dovuto tener nel dovuto conto  le aspirazioni e gli interessi dei principali paesi alleati, risultando quindi spesso sovradimensionata e non sempre adatta a rispondere alle esigenze del periodo storico in cui si è trovata a operare.

Vediamo di esaminare le numerose mutazioni che, in questi decenni, questi due elementi della struttura militare – il MC e la Struttura di Comando – hanno subìto.

 

La Struttura di comando militare

Un anno dopo la costituzione della NATO, lo scoppio della guerra di Corea convinse i paesi alleati che non si trattava solo di costituire una struttura politico-militare, in grado di prevenire possibili tentativi sovietici, intesi a condizionare gli Europei mediante una pressione indiretta, ma la minaccia di un’invasione era reale, e quanto accaduto in Asia lo dimostrava.

Fu quindi concordato che gli organismi appena istituiti (il NAC, il MC e lo Standing Group) dovessero essere affiancati da una struttura di comando, che non solo assicurasse la direzione delle operazioni difensive, in caso di aggressione sovietica, ma fosse anche il centro motore dei preparativi di difesa nonché dell’ammodernamento delle forze appartenenti ai paesi alleati.

Solo in questo modo, infatti, l’Alleanza avrebbe acquisito un minimo di credibilità, visto che – qualora fosse stata invasa la zona occidentale della Germania, dove si trovavano le truppe di occupazione anglo-franco-americane – l’unica linea di difesa possibile sarebbe stata quella del Reno.

Per questo, nel dicembre 1950, gli Alleati nominarono il generale Eisenhower Comandante Supremo Alleato in Europa; egli arrivò a Parigi nel gennaio 1951, e si mise al lavoro, con il suo Stato Maggiore, lo SHAPE Planning Group, per individuare quali comandi subalterni sarebbero stati necessari. Non fu un’impresa facile, date le diverse visioni – e le ambizioni nascoste – dei principali governi, ognuno dei quali voleva acquisire le posizioni dominanti, a scapito degli altri, e quindi il lavoro del generale fu soggetto a  pesanti interferenze.

Come si può vedere, le implicazioni politiche stavano già influenzando – e avrebbero influenzato nei decenni successivi, fino ad oggi – scelte che, almeno in teoria, avrebbero dovuto essere puramente tecniche.  Il risultato, per accontentare tutti, fu l’istituzione di una struttura su quattro livelli permanenti di comando, tutti con competenze operative su base geografica.

Vi erano anzitutto i “Major NATO Commands”, (MNC), detti anche Comandi Supremi, responsabili ognuno di un teatro di guerra potenziale. In relazione ai compiti previsti per l’Alleanza, oltre a SHAPE si pensò a costituirne un secondo per l’Atlantico (SACLANT), basato a Norfolk in Virginia, il cui compito era di assicurare il flusso ininterrotto dei “rifornimenti e rinforzi” dal continente americano verso l’Europa, oltre che di agire sul fianco nord – lungo il litorale norvegese – per frenare offensive sovietiche contro la Norvegia, in appoggio alle forze aero-terrestri alleate.

La disputa tra il governi della Gran Bretagna e degli Stati Uniti, su chi avesse diritto a comandare su questa enorme distesa oceanica non fu breve, tanto da ritardare la costituzione di SACLANT al 1952. Alla fine si concordò di affidare a un Ammiraglio americano SACLANT, ma anche di creare un terzo MNC più piccolo, ancorché equiparato ai primi, il cui compito era il controllo della Manica e degli accessi ai porti dell’Europa Occidentale (CINCHAN). Questo comando era di base in Gran Bretagna, nella sede del comando operativo della Royal Navy di Portsmouth.

Anche il secondo livello di comando fu oggetto di ripetute discussioni, e questa volta, insieme a Londra e a Washington, il protagonista fu il governo di Parigi, che voleva anche lui un ruolo significativo. Il risultato fu il proliferare di Comandi in Capo (così erano chiamati quelli di secondo livello), specie nella Regione Centrale, in modo da contentare tutti e tre i maggiori alleati (che, come noto, avevano costituito un organo trilaterale, lo Standing Group, un vero e proprio Direttorio che influenzava le decisioni collettive); la discussione più accesa, però, riguardò il Mediterraneo.

La disputa tra Britannici e Americani su chi dovesse comandare in questo bacino era addirittura anteriore alla costituzione dell’Alleanza, essendo iniziata con la “Crisi degli Stretti” del 1946, che aveva portato alla dislocazione di notevoli forze navali USA, poi raggruppate nella VI Flotta. Nel corso della discussione, svoltasi a Londra tra l’Ammiraglio Cunningham, Primo Lord del Mare britannico e l’Ammiraglio americano Mitsher, quest’ultimo fissò quella che poi è divenuta la prima “Regola non scritta” della struttura militare NATO: “la nazione che fornisce le forze fornirà il comando. La nazione che fornisce il comandante deve avere il suo proprio servizio informazioni e le sue comunicazioni, in modo che (questi) sappia cosa accade. Se Voi fornirete la maggioranza delle forze, il comando sarà Vostro, altrimenti andrà a noi”[1].

Ci vollero comunque vari mesi prima che si trovasse il compromesso anche in questo caso, con un comando (CINCSOUTH) responsabile operativo dell’intero teatro del Sud Europa, agli ordini di un Ammiraglio americano; questo Quartier Generale, però, venne affiancato da un altro, puramente navale (CINCAFMED), retto da un Ammiraglio britannico.

Anche se tutti questi comandi erano nominalmente interforze, in realtà la loro composizione era squilibrata, con una partecipazione maggioritaria di personale di quella Forza Armata che si supponeva avrebbe sostenuto il ruolo principale nelle operazioni alleate, in caso di attacco dall’Est: SACLANT e CINCHAN, ma anche CINCAFMED, erano quindi dei veri e propri “covi” di marinai, in quanto le forze navali erano soprattutto anglo-americane. La maggioranza degli altri comandi, invece, vedeva prevalere numericamente ufficiali delle altre due FFAA.

 SHAPE, che si era nel frattempo stabilito nei pressi di Parigi – da dove, nel 1972, dovette spostarsi a Mons in Belgio – aveva infatti in prevalenza personale dell’Esercito, dato l’impegno degli Europei a fornire soprattutto forze terrestri all’Alleanza, per difendere il loro territorio, e lo stesso avvenne per i comandi dipendenti, specie nella Regione Centrale. Questo era infatti il compito principale degli Europei, come ricordava il Senatore (poi Presidente) USA J. F. Kennedy, quando diceva che “un’alleanza di forze terrestri nell’Europa Occidentale poteva essere formata con una forza sufficiente per contenere operazioni di assaggio che i Comunisti avrebbero potuto tentare per mettere alla prova la volontà occidentale di resistere”[2].

Alle dipendenze dei Comandi in Capo, per consentire una difesa efficace negli spazi, era stato creato un “Terzo Livello”, con dei comandi specialistici (di singola Forza Armata) che assumevano ognuno la responsabilità della parte terrestre, aerea o marittima dello spazio da difendere, assegnato alla regione di appartenenza. Vi erano quindi tre regioni, una Nord, una Centrale e una Sud; tra queste, la sola Regione Centrale, per motivi geografici, non ebbe sempre alle sue dipendenze un comando marittimo.

Veniva infine il “Quarto Livello” composto da comandi sub-regionali, spesso a “Doppio Cappello”, ovvero dei comandi nazionali cui veniva aggiunta una componente – poco più di una cellula – di ufficiali alleati. Inclusi in questo livello di comando vi erano anche i cosiddetti comandi di “Forze Aeree Tattiche Alleate” (ATAF) che svolgevano la loro attività di direzione permanente della Difesa Aerea fin dal tempo di pace, e curavano l’interoperabilità delle forze da bombardamento tattico, in previsione di un’invasione da Est.

Oltre a essere pletorica, questa struttura geografico-politica aveva anche un altro difetto principale: vi erano le cosiddette “Zone di Interfaccia”, specie nei due “Fianchi”, quello Nord e il Mediterraneo, in cui SACLANT conservava la direzione delle operazioni di controffensiva, mentre SACEUR sovraintendeva alla parte puramente terrestre, il che era un sistema di comando che avrebbe potuto creare  situazioni di attrito e incomprensioni.

Il generale Eisenhower era perfettamente consapevole di questi problemi, tanto che – come racconta il principale storico della NATO, il professor Pedlow – in un momento di particolare tensione, scrisse, con molto realismo: “La decisione di base deve essere presa a livello (inter) governativo. Poi noi svilupperemo una struttura che riusciremo a far funzionare, nonostante le apparenti difficoltà e i sentimenti nazionali o di Forza Armata”[3].  

In effetti, la struttura, malgrado le sue anomalie, resse, tanto che – a parte alcune varianti semplificative, dettate da eventi successivi, come la riorganizzazione legata al ritiro francese dalla catena di comando e l’istituzione di UKAIR – essa rimase più o meno immutata, fino alla fine della Guerra Fredda, nel 1991. In quegli anni, oltretutto, entrò in vigore la seconda “Regola non Scritta” della struttura militare, nota come “Vertical Slice”, secondo cui a ogni posizione da Generale/Ammiraglio doveva corrispondere un numero proporzionale di ufficiali e sottufficiali, per riempire tutti i posti tabellari della struttura, inclusi quelli meno desiderati dalle nazioni.

Da quel momento, ufficialmente per effetto del continuo mutare delle esigenze operative, questa catena di comando è stata soggetta, nel tempo, a numerose modifiche, che spesso “partivano quasi prima che l’inchiostro delle precedenti si fosse asciugato”[4]. In realtà, le ragioni di queste varianti della struttura, oltre a essere legate alle nuove situazioni geopolitiche, erano dovute alla necessità di limitare l’eterna tendenza al gigantismo dei comandi, nonché di risparmiare soldi e personale.

Questa sequenza di ristrutturazioni iniziò nel 1994, con un primo tentativo che fu clamorosamente bocciato dal veto di una nazione, e si completò quattro anni dopo, quando lo “Studio a Lungo Termine”, condotto proprio per superare le forti obiezioni di alcune nazioni, venne completato: fu abolito il CINCHAN, e furono cambiati i comandi regionali, rinunciando a quello del Nord. Al posto di quest’ultimo venne creato un nuovo comando regionale del Nord Ovest, basato in Gran Bretagna, che avrebbe dovuto sovraintendere alla zona marittima e aeroterrestre del Nord Atlantico, inglobando quindi il suo predecessore e UKAIR. Inoltre fu avviato un processo di “Razionalizzazione del Quarto Livello di Comando” (ROTFLOC), in realtà il preludio alla loro successiva “decapitazione di massa”, dato che i comandi che lo costituivano furono presi in carico, anche finanziariamente, dalle nazioni che li ospitavano da tempo, accentuandone così il loro carattere nazionale.

 Malgrado questi provvedimenti, la struttura continuava ad essere evidentemente sovradimensionata rispetto alle esigenze, e le ristrutturazioni si susseguirono. Già nel 2002 vi fu un secondo cambiamento, che vide l’abolizione definitiva dei comandi di quarto livello, nonché di profonde varianti ai livelli superiori. Tra queste spiccava l’abolizione di SACLANT, e la sua sostituzione con un nuovo comando strategico, il “Supreme Allied Command Transformation” (SAC-T), sempre basato a Norfolk.

Il compito di questo nuovo comando, come dice il suo nome, era – ed è – quello di sovraintendere al continuo ammodernamento delle forze alleate, producendo concetti, sperimentando nuove soluzioni tecnologiche e tattiche, in modo da mantenere la superiorità qualitativa che contraddistingue le forze dei paesi NATO rispetto a quelle dei paesi emergenti. 

Di conseguenza, con questo provvedimento veniva affidata a SACEUR la responsabilità di tutte le operazioni, a livello strategico; il suo nome avrebbe dovuto cambiare in “Allied Command Operations”(ACO), ma poi fu deciso di mantenere il vecchio acronimo, ormai divenuto troppo familiare. Neanche SHAPE fu esente da problemi, dato che dovette più volte ridurre gli effettivi propri e dei comandi dipendenti, secondo la prassi nota come “salami slicing”[5], che non comportava varianti strutturali, bensì solo una riduzione del numero di addetti in ogni ufficio. 

Al secondo livello, vi fu l’abolizione del comando del Nord Ovest, mentre i comandi rimanenti furono denominati “Joint Force Commands” (JFC) identificati dalla loro ubicazione, Napoli e Brunssum, con l’aggiunta di un terzo a Lisbona. I primi due, malgrado il cambio di missione, mantennero la loro composizione prevalente di personale dell’Esercito, tanto che si ritenne non più necessario mantenere i comandi terrestri a loro subordinati. Il terzo, a Lisbona, sarebbe stato responsabile delle forze di proiezione di potenza – in massima parte USA – oltre a doversi occupare delle eventuali operazioni nella zona atlantica, incluse quelle in Africa occidentale, che si temeva diventasse un centro di instabilità.

Furono poi previsti una serie di comandi di forze, finanziati non più dall’Alleanza, bensì su base multinazionale dalle  nazioni partecipanti. Tra questi spiccavano i comandi di Corpo d’Armata di Reazione Rapida multinazionali, che costituirono, negli anni successivi, i serbatoi dai quali furono prelevati gli Stati Maggiori e i reparti impegnati nelle operazioni di stabilizzazione.

Dietro tutti questi provvedimenti vi era la necessità di alleggerire l’onere finanziario della struttura di comando, malgrado essa si fosse dimostrata efficace nel dirigere le operazioni reali che, nel frattempo, avevano iniziato a susseguirsi. In effetti, si notava come il baricentro delle operazioni fosse diventata la Regione Sud, mentre quella del nord e quella atlantica rimanevano sostanzialmente disoccupate.

 Per ovviare a questo inconveniente, furono distribuiti alcuni incarichi di supervisione di attività lontane ai comandi meno impegnati: ad esempio, il JFC di Brunssum, in Olanda, ebbe il compito di supervisionare ISAF, il che ha creato non pochi problemi, dovuti all’esistenza di una catena di comando in cui tre generali a quattro stelle erano in linea gerarchica, l’uno subordinato ad altri, ma con l’ultimo della catena di comando che dipendeva anche da un comando combattente USA.

Il Joint Command di Lisbona, negli anni, passò a occuparsi delle missioni di collegamento con l’Unione Africana, al sostegno a quella ONU in Darfur, oltre che assumere la responsabilità della Forza di Risposta NATO (NRF), quando quest’ultima venne costituita. La possibilità di dover dirigere le forze di proiezione di potenza si era infatti rivelata un’eventualità piuttosto remota, data la riluttanza USA a passare quelle forze sotto il comando dell’Alleanza.

Malgrado questa serie di riduzioni, diventava sempre più evidente che la struttura di comando fosse ancora pletorica, tanto che un altro sforzo per ridurla fu condotto nel 2008-2010; quell’anno, il presidente francese Sarkozy ebbe buon gioco nel porre, come condizione del totale rientro del suo paese nella struttura militare NATO, un ulteriore taglio degli effettivi da 12.500 – numero proposto dagli addetti alla riduzione, malgrado le vibrate proteste dei comandi strategici – a 8.700.

Rientrare entro questi parametri è stato un procedimento del tipo “lacrime e sangue”, ottenuto rinunciando ad alcuni comandi di terzo livello – quelli di Nisida, Smirne e Lisbona – ma alla fine ci si è arrivati, sia pure a prezzo di forti discussioni. Ora SACEUR ha iniziato a chiedere la ricostituzione di un comando permanente, basato sulle cosiddette “Voluntary National Contributions”, per poter disporre di un organo di comando della NRF, ma le drastiche riduzioni degli organici delle FFAA nei paesi alleati rendono quanto meno improbabile che questi ultimi siano in grado di aderire alla richiesta.

In effetti, questa serie di riduzioni ha fatto capire anche al grande pubblico il dilemma che ogni struttura militare multinazionale deve affrontare: infatti, da un lato una disseminazione “a pioggia” degli organismi di comando in tutte le nazioni dell’Alleanza, ancorché fonte di duplicazioni, inefficienze e costi elevati, conferisce a quest’ultima una maggiore visibilità. Dall’altro, una struttura funzionale, nella sua snellezza ed essenzialità finisce per concentrare i comandi in poche nazioni, creando comprensibili malumori tra i paesi esclusi.

Oltretutto, in quest’ultimo caso, le nazioni con peso maggiore sono inevitabilmente privilegiate, spesso finendo con l’ospitare comandi che, per favorire quella nazione, si sono dovuti allontanare dalle zone di loro prevalente attività. Per questo, i paesi rimasti privi di comandi NATO hanno imposto che la nazione ospitante si accolli gli oneri finanziari e del personale addetto al supporto delle infrastrutture.

Non vi è dubbio, quindi, che la lotta tra le nazioni per ospitare i comandi della nuova struttura funzionale di comando della NATO abbia portato a una serie di distorsioni. Oltretutto, ogni comando NATO ha un suo gruppo naturale di “clienti”, ovvero di nazioni sempre pronte ad assegnargli le forze, per condurre operazioni nella zona di loro interesse. Quando questi “clienti” si accorgono che queste operazioni sono svolte privilegiando interessi non proprio coincidenti con quelli comuni – e, spesso, contrari ai loro – si verifica il rischio di un “calo del desiderio” nell’assegnare forze, e tutta l’Alleanza ne soffrirà.

Per questo, si è più volte insistito affinché la NATO adotti un criterio di rotazione tra le nazioni, nel designare i comandanti alleati; naturalmente, le nazioni principali, pur concordando in linea teorica, di fatto bloccano una tale procedura, volendo mantenere le posizioni di prestigio acquisite. Si dovrà, inoltre, trovare una regola sostitutiva della “Vertical Slice” che si dimostri altrettanto efficace, per riempire i posti tabellari.

 

La Struttura Centrale

Abbiamo visto come l’organizzazione militare centrale, comprendente il Comitato Militare (MC) e il suo International Military Staff, abbia come proprio compito principale quello di fornire il cosiddetto “unfettered military advice” al Consiglio dell’Atlantico del Nord (NAC), d’accordo con i Comandanti Strategici. Quindi, il MC è la vera “Camera di compensazione” in cui vengono raccolte tutte le posizioni nazionali, insieme all’opinione dei comandanti operativi, in modo da fonderle e ricavare una proposta di azione concordata, da sottoporre alle Autorità politiche.

Va detto che questo elemento si è rivelato la migliore garanzia per le nazioni sul corretto impiego delle forze messe da queste a disposizione dell’Alleanza, in una situazione in cui la gestione delle crisi è diventata la propria attività preminente; l’importanza di questa garanzia è dimostrata dal fatto che l’altra Organizzazione di sicurezza, l’Unione Europea, dominata invece dalla sua componente politica, che non ha ancora capito l’importanza di un lavoro preparatorio a livello puramente militare, di fatto stenti a ottenere le forze necessarie dai paesi membri.

Infatti, le nazioni non hanno un sufficiente livello di fiducia in questa struttura che non consente loro né di salvaguardare i loro “interessi permanenti”, né tantomeno di controllare che le forze da loro affidate all’EU (o, per meglio dire, la CSDP) vengano impiegate in modo conforme ai loro intendimenti.

L’insieme MC – IMS è rimasto per anni invariato, a meno di aggiustamenti interni, per molti anni, finché, a partire dal 2005, il suo ruolo non è stato messo in discussione dal livello politico, appoggiato da alcune nazioni. La giustificazione alla base dei tentativi di cambiamento, proposti ma mai accettati finora, è stata duplice. Da un lato, si riteneva necessario ampliare lo spettro degli interventi, al di là di quelli puramente militari, cercando di conseguire un “approccio omnicomprensivo”, in grado di fondere meglio tra loro tutti e quattro i campi di azione, e precisamente quello diplomatico, quello dell’informazione esterna e interna, quello militare e quello economico (DIME).

L’altra ragione derivava dal desiderio del vertice politico della NATO di dialogare direttamente con i comandanti strategici, in un mondo in cui la rapidità delle evoluzioni della situazione – e l’impazienza dei politici – spingeva verso un ciclo decisionale accorciato nel tempo. Per questo, nel 2005, l’allora Segretario Generale della NATO, Jaap De Hoop Scheffer, fece studiare una riforma radicale dell’organizzazione centrale della NATO, proponendo di strutturarla secondo un “modello industriale”.

Secondo tale modello, il Segretario Generale avrebbe rivestito un ruolo molto simile a quello di un Presidente/Amministratore Delegato, e avrebbe emanato direttamente le direttive ai comandanti strategici, dopo aver ottenuto un ampio mandato dal NAC, organo che sarebbe stato in tal modo relegato in una posizione simile a quella di un Consiglio di Amministrazione. L’insieme MC – IMS, a questo punto, diventava uno dei tanti comitati specialistici, da consultare solo quando ritenuto necessario.

Nel portare avanti questa proposta, il Segretario Generale si avvaleva del desiderio di alcuni governi di vedere ulteriormente rafforzato – fino a giungere ai livelli decisionali più bassi – il cosiddetto “controllo civile sulle attività militari”.

Questo era un tema molto presente nei dibattiti USA fin dagli anni 80, quando la riforma della Difesa fu discussa per rafforzare questo tipo di vincolo, a fronte delle accuse reciproche tra politici e militari, successive alla sconfitta in Vietnam.

Nei paesi europei, peraltro, questa difficoltà di relazione tra mondo politico e mondo militare non è mai stato altrettanto grave; per converso – in molti di questi paesi – i rapporti inter-ministeriali tra Esteri e Difesa in alcune nazioni del nostro continente non sono sempre stati quelli di una collaborazione piena, a differenza di quanto succede da noi in Italia, da qualche decennio.

Furono quindi i diplomatici, attraverso i rappresentanti permanenti al NAC, a favorire il progetto del Segretario Generale, finché un brusco “altolà” non giunse loro dalle rispettive capitali, consapevoli del pericolo che la NATO andasse fuori controllo, specie quando gli interessi dell’azionista di maggioranza, gli Stati Uniti, divergevano da quelli degli altri alleati.

Una NATO disposta a sposare in pieno la “ragion politica” focalizzata sui punti di vista dei Ministri degli Esteri, e non temperata dall’esame di fattibilità dei Ministeri della Difesa, avrebbe infatti reso simile alla PESD di alcuni anni fa, in cui questi ultimi non avevano voce in capitolo, se non si sedevano a fianco dei loro colleghi degli Esteri, nel Consiglio UE.

Va anche detto che, come si vide nel corso dei primi esperimenti, condotti da De Hoop Scheffer, un colloquio diretto tra lui e i comandanti strategici, bypassando l’insieme MC – IMS e facendo così venir meno la principale garanzia per le nazioni, si è dimostrato in realtà un fattore di allungamento dei tempi, dato che le questioni principali arrivavano al NAC prima che l’oscuro ma indispensabile lavoro di “compensazione” tra le vedute dei principali attori militari avesse luogo, all’interno del MC.

Infatti, il punto di vista dei Comandanti Strategici era – non a caso – coincidente con quello della loro nazione di appartenenza, per cui, ogni qualvolta i Segretari Generali hanno parlato direttamente con i comandanti strategici e poi si sono rivolti immediatamente al NAC, si sono trovati di fronte a una serie di obiezioni da parte di numerose capitali, per cui hanno dovuto di nuovo ricorrere di nuovo al vecchio ma collaudato insieme MC – IMS affinché quest’ultimo sbrogliasse la matassa, resa nel frattempo ancor più complicata dal fatto che il problema in corso di esame aveva ormai attirato le obiezioni del livello più alto, prima che le differenze fossero state smussate a livello tecnico-operativo.

L’episodio più recente di questo fenomeno, incentivato dalla volontà dei comandanti strategici di fare tutto da soli, è stato quello della distribuzione degli incarichi a livello intermedio della nuova struttura di comando, una questione complessa che i comandanti strategici non hanno potuto gestire, per cui hanno dovuto rivolgersi al MC per risolverla.

Infine, il “modello industriale” presupponeva che le nazioni affidassero al Segretario Generale somme cospicue per gli interventi di tipo economico – primo fra tutti quello di ricostruzione, per consentirgli di mettere in atto quello “approccio omnicomprensivo”, a lui tanto caro. Dato che 21 paesi membri della NATO sono anche parte dell’UE, questi si trovarono nel dilemma di dovere, in alternativa, tagliare parte dei fondi dati normalmente all’UE, oppure sborsare ulteriori somme, per consentire all’Alleanza di agire anche in campo economico.

Inutile dire che la risposta fu negativa, e “l’approccio omnicomprensivo” della NATO è rimasto sulla carta, tanto che le nazioni si sono persino rifiutate di accettare misure che andassero oltre un blando coordinamento nella gestione dei cosiddetti “Provincial Reconstruction Teams” (PRT) istituiti in Afghanistan dalle nazioni.

Un secondo tentativo di attuare questo modello organizzativo è stato di recente bloccato, dopo che l’autore della prima proposta, l’Ambasciatore Vahr, ha terminato il suo periodo di destinazione nell’importante incarico di assistente principale del Segretario Generale (Head of the Private Office); questa volta l’obiettivo immediato era stata la riforma dello Staff Internazionale, che si voleva ristrutturare, dandogli una configurazione direttamente discendente dai tre compiti principali dell’Alleanza, fissati dal nuovo Concetto Strategico.

In pratica, l’IS avrebbe dovuto avere tre divisioni principali, invece delle attuali sette, una dedicata alla Difesa Collettiva, una alla Gestione delle Crisi e la terza focalizzata sulla Sicurezza Cooperativa; a queste si sarebbe dovuta aggiungere, probabilmente, secondo il progetto, una divisione di supporto. Si è rapidamente visto, però, che una tale riorganizzazione avrebbe comportato drastici tagli al personale dell’IS, che conta, come abbiamo visto, ben 1.200 dipendenti.

Inoltre, si sarebbe verificata una notevole riduzione nel numero dei dirigenti, il che avrebbe portato agli stessi effetti del ridimensionamento dei comandi – con poche nazioni che avrebbero monopolizzato i posti di vertice. Per questo, pur riconoscendo che l’IS abbia raggiunto una dimensione pletorica e non più sostenibile finanziariamente, si è deciso che l’unica soluzione fosse quella di accettare i tanto aborriti “tagli lineari”, senza modificare la struttura attuale.

Dato che comunque la riduzione avrebbe dovuto comprendere la riduzione di circa 400 posti, a regime, il panico tra i dipendenti dell’IS è stato notevole, per cui questa dolorosa operazione potrà essere attuata solo gradualmente, in più anni, non sostituendo tutti coloro che andranno in pensione o cambieranno incarico. In tal modo, oltretutto, la riduzione risulterebbe meno traumatica, evitando di paralizzare l’organizzazione, a causa del rischio di vibrate proteste, da parte dei funzionari e impiegati civili.

Infatti questi ultimi, già ora, sono oltremodo preoccupati, vedendo minacciato il loro posto di lavoro: durante l’ultima sessione del NAC a livello Ministri degli Esteri, infatti, i dipendenti dell’IS si sono schierati, in silenzio, ai lati del corridoio che porta alla mensa, creando un comprensibile imbarazzo tra i Ministri.

Malgrado l’IMS sia più snello, e conti 450 membri, una sua riforma secondo gli stessi criteri è stata tentata in questi ultimi mesi, dato che quest’organismo non era stato modificato significativamente negli ultimi decenni, nonostante vi fossero stati ben cinque tentativi – falliti – di adeguarlo alle nuove situazioni. La semplice idea di una sua riforma ha però scatenato una serie di vecchie rivendicazioni, facendo riemergere sia il desiderio dell’IMS di godere di maggiore autonomia rispetto all’MC, sia l’aspirazione, da parte del Presidente dello stesso Comitato Militare, di avere un maggior potere sull’IMS e – di riflesso – sui rappresentanti militari delle nazioni.

Naturalmente, da un lato le nazioni si sono opposte e – dall’altro – il blocco della ristrutturazione dell’IS rende meno indispensabile attuare questa modifica della struttura in relazione ai tre compiti fondamentali dell’Alleanza. Inoltre, a differenza di quanto accade per l’IS, il personale dell’IMS viene pagato dalle nazioni, per cui non vi è altrettanto bisogno di ridurre l’organico di quest’ultimo ente.

Comunque, questi tentativi di ristrutturazione hanno creato un clima di tensione all’interno del MC, evidenziando anche quanto divergenti siano le concezioni di fondo dei vari paesi alleati sui principali temi in campo organizzativo, della Difesa : vi sono infatti alcuni paesi che insistono per fondere l’IS con l’IMS, altri favorevoli a procedere comunque nella riforma e altri ancora decisamente contrari, timorosi di far venir meno quella garanzia di cui hanno finora goduto – e che ha consentito loro di dare alla NATO le loro forze!

A queste differenze si aggiungono visoni diverse sulla gestione delle risorse, dato che alcuni paesi vorrebbero una gestione integrata, mentre altri privilegiano la Logistica come nucleo centrale di qualsiasi supporto. Addirittura, il vecchio concetto della “Grande Logistica” secondo il quale anche lo sviluppo dei nuovi mezzi rientra in questo settore, è ricomparso, grazie ad alcuni suoi accesi sostenitori, e ciò malgrado si parli da anni di sviluppo di capacità come di un settore autonomo e prioritario, includente anche la pianificazione dei mezzi. Infine, le divergenze tra i sostenitori della necessità per l’IMS di disporre di un “Coordinatore Forte”, a livello superiore ai Capi Divisione, e coloro che invece preferiscono un “Coordinatore Funzionale” a livello di Brigadiere/Contrammiraglio, si sono rivelate non trascurabili.

Allo scopo di appianare queste divergenze, e di portare le nazioni a una visione concordata della struttura che l’IMS dovrà assumere, per andare al passo coi tempi, è stato costituito una specie di “Collegio Arbitrale”, lo Independent Advisory Team  (IAT) con il compito di consigliare le parti nella revisione della struttura dell’IMS, in modo da favorire un accordo tra loro.

Quello che viene considerato accettabile, già ora, all’inizio di questo procedimento, che si annuncia lungo e tormentato – come del resto è avvenuto in tutti i casi precedenti – sarebbe anzitutto l’attuazione degli “Shared Services” tra l’IS e l’IMS: infatti, unificando i due autoparchi, gli uffici di registrazione e protocollo delle pratiche (a fronte di un singolo ufficio all’IMS, ve ne sono ben sette all’IS), oltre a ridurre il numero di Segretari e a utilizzare meglio l’informatica, si possono ottenere economie significative di personale, senza incidere sull’operatività dei due elementi dell’organizzazione.

Infine, è stato deciso, per il momento, di non insistere più per fondere l’IS e l’IMS tra loro, come era previsto dal progetto VAHR e voluto da alcune nazioni, optando invece per la co-locazione delle divisioni operazioni dell’IS e dell’IMS. Questa misura sperimentale, attuata nello scorso luglio, ha portato a una maggiore comprensione reciproca tra le corrispondenti divisioni dei due organismi, riducendo la necessità di discussioni a livello politico e consentendo al NAC un lavoro più agevole, sulla base di un prodotto meglio concordato a livello funzionale.

Va detto che, in ogni caso, è sempre più imminente il trasferimento del Quartier Generale NATO nel nuovo edificio, lasciando  l’attuale “sede provvisoria”, costruita in modo affrettato dal Belgio in soli 8 mesi nel 1968, sulla base del progetto di un ospedale, quando la Francia uscì dalla struttura militare e il Consiglio decise di andare via da Parigi. Ciò  rende quantomeno necessario che sia l’IS sia l’IMS raggiungano per tempo una configurazione accettata dalle nazioni e capace di durare un certo numero di anni, altrimenti la distribuzione razionale degli spazi sarà impossibile.

 

Conclusioni

Non bisogna dimenticare che nessuna organizzazione di sicurezza collettiva può ritenersi libera dai vincoli e dalle difficoltà delle nazioni che ne fanno parte, e l’attuale “crisi economica” – frutto dell’impoverimento e dell’enorme indebitamento delle nazioni occidentali – non può non avere conseguenze per la NATO, il cui prestigio, oltretutto, è stato gravemente intaccato dall’esito negativo della missione ISAF in Afghanistan.

Malgrado queste difficoltà – e le continue discussioni che la caratterizzano – la NATO rimane comunque il polo di riferimento militare di tutti i paesi membri, sulle due sponde dell’Atlantico. L’interazione tra i paesi europei, tendenzialmente sordi alle innovazioni, a differenza di quanto avviene in America, e gli Stati Uniti è essenziale per tutto il mondo occidentale, e la NATO è l’unica organizzazione che la consenta; la dinamicità dell’Alleanza nel continuo sforzo di ammodernamento e di trasformazione degli strumenti militari è la migliore garanzia della sua sopravvivenza, e per questo gli USA sono indispensabili.

27/01/2014


[1] E. B. POTTER. Admiral Alrleigh Burke. Random House, NY, 1990, pag. 282.

[2] J. F. KENNEDY.  The Strategy for Peace. Ed. Harper & Bros. 1960, pag. 4.

[3] G. PEDLOW. The Evolution of NATO’s Command Structure, 1951-2009. www.nato.int. Pag. 15.

[4] Ibid.

[5] Ibid.